“西安事变”后，国共二次合作形成。1937年1月13日，高岗护送毛泽东率中央机关进驻延安，他协助中央军委二局选择中央领导住所和安排保卫工作。15日，中央政治局召开会议，高岗参加讨论进驻延安后的工作。毛泽东针对有些人看不起“贫瘠”的陕北说：“我们的延安很美啊！”“不要小看延安这个地方，我们走了二万五千里，几乎把所有的根据地都掉光了，只剩下了这块落脚地。这是我们的资本，我们要在这扎根，学汉高祖刘邦建立根据地。”党中央奠基延安后，全国抗日情绪日益高涨，时代的主流转向延安，斯诺在《西行漫记》中说：“中国最近发生的历史性的变化——共产主义运动，竟然选择在这个地方来决定中国的命运，不可不谓恰当。”
1937年3月，为了团结抗日，为了建立抗日民族统一战线，中共中央给国民党三中全会复电中，主动提出五条要求和四项保证，承认“国民党在全国领导”的地位，陕甘苏区改为特区，撤消苏维埃中央政府，实行民主制度，“停止赤动”和“没收地主土地”，红军改为国军，受南京中央军委领导。但是国民党政府在特区领导人选等问题上，悬而不决。5月，党中央决定将西北办事处改为特区，并设保安司令部实施行政和保安职能。经过几个月的努力协商，9月6日陕甘宁边区政府正式成立，设主席团，林伯渠任主席，张国焘副之，高岗、秦邦宪、董必武、马明方等7人为主席团成员。首府设在党中央驻地延安，管辖陕甘宁交界23个县。边区政府成立之后，制定了各种法规，为建立抗日民主根据地奠定了政治、组织保证。马文瑞说：“陕甘宁政权，为新中国的创造铺下第一块基石。”
“延安是共和国的老根”。延安时期，我党总结了成功和失败的经验教训，找到了具有中国特色的阶级和民族的解放道路，把中国革命从这里引向了胜利！陕甘宁边区政府成立后，根据当年5月召开的全国党代表会的精神，采取一系列措施，加强边区民主政治共和制建设，高举民主政治旗帜，团结一切爱国党派、爱国人士，巩固和扩大抗日民族统一战线，吸收坚决抗日的、在群众中有威望的人员到边区政府中负责工作，改变了过去政权中由清一色共产党员办事的做法，以“民主政治”对抗“独裁统治”，吸引了革命力量。
为建立边区民主政治制度化、法律化，成立了法制起草委员会，高岗任主任，负责领导法律法规研究和起草工作。边区先后召开四次参议会，制定颁布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》、《议会及行政组织纲领》、《选举条例》《惩治汉奸条例》、《婚姻条例》、《惩治贪污条例》等，全边区普遍实行民主普选制度，只要是爱国抗日的人们，不分阶级、党派、性别、民族、宗教信仰等，还有外国籍的人，都有选举权和被选举权。在普选的基础上召开各级参议会，选举产生乡、县和边区三级参议会及其领导，选举产生政府组成人员，从而奠定了民主政权的群众基础。
1939年1月17日至2月4日，边区召开第一届参议会，出席议员145名。高岗主持了大会，政府主席林伯渠以及各厅、局、院分别作了报告。会议上高岗高度赞扬了两年来，在实施民主政治建设、抗战建国纲领的原则，贯彻毛主席提出创建陕甘宁边区抗日根据地“模范区域”的号召，各条战线上取得重大成就，提出今后民主共和国的建设任务。大会通过了高岗主持起草经党中央批准的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和政府组织条例、选举条例、参议会组织条例、高等法院组织条例等法规性文件和发展经济、教育等议案提交参议会讨论。抗战时期“施政纲领”对边区实行三民主义作出28条规定。“纲领”经讨论一致通过公布实行，作为“边区一切工作的准绳”。
大会还发布了《告全区同胞书》，号召全区人民拥护国共合作，加强民主建设，坚持抗战，保卫边区，保卫西北。会议期间，毛泽东、张闻天、陈云等到会作了重要讲话。
大会选举高岗为边区首届参议会议长，张邦英为副议长，崔田夫、毛齐华等七人为常驻议员；选举林伯渠为政府主席，高自立为副主席。
这次参议会在中央的指导和高岗的亲自领导下，开的成功，是边区民主政治制度建设的一次重要会议，不仅决定了今后经济、民主建设的方针任务，还使民主共和制建设日趋正规化、制度化、法律化。同时为解放区起到“火车头”的作用，群众称为“延安是民主的首都”。毛泽东说：“延安是边区的首都”，“延安好比英国的伦敦”。1939年毛泽东为《边区实录》一书题词：“边区是民主的抗日根据地，是实施三民主义最彻底的地方。”林伯渠在报告中说：“边区在全国说来，是个政治上先进的地区”。胡绳在《中国共产党七十年》一书中，对边区抗战时期施政纲领给予极高评价。他说：“陕甘宁边区的政权建设起了示范作用。1939年1月中旬至2月初，在延安召开陕甘宁边区首届参议会，通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》……这个《施政纲领》是个十分重要的文件，事实上规定了中国共产党在各抗日根据地内实行的基本政策”。
1941年11月6日-21日，边区召开第二届第一次参议会议，出席参议员219名，连同晋察冀、鲁西等根据地和各界来宾共500多人。高岗在大会上致开幕词。他指出要把这次参议会开成打倒日本帝国主义的动员会，开成团结一切力量的团结会。毛泽东在会上作了重要讲话，他指出参议会的目的，就是要打倒日本帝国主义，建设新民主主义的新中国。
高岗在“开幕词”中说，这次参议会和上届参议会不同，“现在是处在人类存亡成败的关头”，“这是你死我活的斗争”，“希特勒拿了25000辆坦克，200个机械化师团，以及他全部飞机的四分之三，向苏联进攻”，正如希特勒所狂叫的“这一次战争是今年冬最后的一次，是空前的，也是最残酷的一次战争”。日本进攻中国已经5年了，东条内阁组成后，更进一步侵略中国。长沙、郑州、许昌战役以及最近在黄河上，“六、七千军队天天在军渡、宋家川、碛口、丁家坪、禹口等地炮击，天天在哒哒的放机关枪”，企图经过边区“想把西安搞下来”。他分析了国际国内的形势后，指出我们的任务就是要全国团结一致，坚决打退日军的进攻，以求得中华民族的解放。要做到这一点，必须全国的人民“坚持团结，坚持抗战，坚决的主张中国的民主”。他说边区是西北的最前线，边区是一个民主进步的地区。蒙、回、汉等所有的民族“团结得象钢铁一样来打击日本帝国主义。”高岗针对当时国民党到处制造摩擦的状况指出，现在“不是自己里面，你打我一下，我打你一下，这是最愚笨的最有害的办法，是全中国人民所反对的办法，也是我们边区所坚决反对的办法，今天最好的办法是更加把民主巩固扩大，更加把民主提高一步，把西北的抗日阵线更加巩固起来，这样我们打击日本帝国主义就更有力量。”他说，抗战是持久的，“不是一两年就可以结束的，这个战争是长期的。”我们在困难中进行抗战，今后还要更困难，但是“我们不怕困难”，我们是可以克服困难的。正如毛主席说的，“困难，并不是不可征服的怪物，大家动手征服它，它就低头了。”
高岗在“开幕词”中指出，边区工作中有不少缺点，要求议员“知无不言，言无不尽”地指出来，批评、指责，我们民主的政府是不怕人批评的。他说，这届参议会确定边区今后的大政方针。“更加提高民主政治，发展文化、经济各方面的建设，特别加强军队建设”。“团结西北人民，积聚我们力量”，“保卫西北，保卫全中国，打倒日本帝国主义！”
大会听取和审议了边区政府工作报告，通过了高岗代表中央西北局向大会提交的《五一施政纲领》，并作了施政纲领的解释，他指出“施政纲领”的基本精神是“团结、抗日、救中国”七个字。他说，中国近数十年的历史教训了我们，全国各党派、各阶级、各民族团结的好就有出路，分裂就没有出路。第一次大革命时候，全国团结，所得到的是北伐胜利，而团结破裂的时候，所得到的是东北四省被日本拿去。日本在华北的特殊化基础的建立，以至日本这一次进攻中国，使我们民族遭受了千古未有的磨难。由此可见，团结与分裂是利害分明的。他说，纲领是我们二十多年的斗争经验，讨论总结制定的。它从头到尾贯彻着团结、抗战和救中国的精神，目的在于要建立一个独立、自由、民主、强盛的新中国。中国现阶段的革命，要适应两头小(即大地主资产阶级、无产阶级)中间大的(农民和小资产阶级)特点，“既不是无产阶级进行社会主义革命，也不是某一阶级某一党派的独裁，而是实行真正的民主，大家来赶跑日本，大家来治国家。”中国的革命是长期的，抗战也是长期的。这是从共产党二十年斗争经验中“得出的结论”，只有团结才能救中国，分裂革命就要失败。他郑重地宣布：“我们共产党不但要宣传这个纲领，而且更重要的是坚决贯彻这个纲领。我们共产党一向最反对的就是言不顾行，行不顾果。”
如何贯彻施政纲领，他说：“首先要保证政权三三制”，“一切实际政治的中心问题，就是政权问题”。还要“保证各级参议会确实成为一个有力的机关而不是请客吃饭的摆设。它是超乎政府之上的机关，它有选举、罢免、创制、复决之权”，“参议会的一切决议，政府必须完完全全的实行。”特别强调指出，共产党员要遵守纲领的规定，他说：“施政纲领是共产党提出的，如果共产党不遵守，还叫谁来遵守？”对违犯纲领的要“惩办处分”，还可向西北局乃至中央告发。
总之，延安时期民主空气很浓，参议员、政府组成人员，实行竞选，搞竞选演说。群众说共产党和国民党不一样。毛泽东说：“中国人民是了解民主和需要民主的。”
为了贯彻这个施政纲领，边区政府委员会于翌年一月发出布告。布告说“边区第二届参议会上，第一个最大的成功，就是全体议员代表全边区两百万人民大众，全部的接受了中国共产党西北局所提出的五一施政纲领，并且一致的决议把它作为陕甘宁边区政府施政纲领”，“本会同时听了中共中央西北局的代表高岗先生的报告，并详细研究了中共陕甘宁边区中央局所提出的施政纲领之后，一致认为该纲领不但符合于边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗日以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之。”“在参议会监督下，坚决执行，使全部的纲领，迅速的彻底的实现。”
“施政纲领”主旨是团结、抗战、救中国，对于各个抗日民主阶级都有照顾，实行减租减息和交租交息的政策，调节了劳资关系，使工农生活有改善，地主、资本家也有利可图，所以，施政纲领，得到中外人民的拥护和赞扬，是引导中华民族走向抗战胜利和建立独立、自由、强盛的新中国的战斗旗帜。这不仅是为边区实现新民主主义订立下一个基本宪章，使边区施政有了明确的方针、政策的根据，也是各抗日根据地制定法规的依据。同时，创建了“权力机关”和“行政机关”的关系，纠正“议行并列”“架床垒屋”的偏向。
这个纲领是在贯彻实行《抗战时期施政纲领》过程中，认真总结经验，随着形势发展变化，边区中央局在变化了的情况的基础上提出的，较前一个纲领更加完善，不啻是个“临时宪法”，充分体现了党的“抗日民族统一战线的原则精神和团结抗战与进步之总方针，还规定了各方面的政策。这个纲领的制定和实行是具有伟大意义的，它不仅是边区最适宜的施政纲领，同时，对华北、华中各个抗日根据地乃至全国都有重大影响，对中外震动很大”。中外报纸纷纷刊登译载，称：“中共文告实行民治主义，矢忠于国家第一观念，团结各党各派抵抗侵略。”边区参议员李丹生说：“五一施政纲领使政策方案益臻明确具体，能团结全国抗日力量，加强一切建设事业，执进步之先导，开民主之宏模，大义在昭，倾全国人之心，宽大为怀，感敌奸之归化，以之抗战，抗战必胜，以之建国，建国必成。”
“五一施政纲领”在5月1日开始在边区内试行。《解放日报》在5月8日发表了经高岗审改的社论说：“这个纲领所确定的团结抗战的总方针以及各方面的政策，都是我们对边区人民及全国各抗日团体以及友党友军坚决实行的郑重诺言。这样的施政纲领，正是全边区人民和全国所深切盼望的，这是真正保护一切抗日人民利益的纲领，是保护和调节各抗日阶层各抗日党派的纲领。”
这次大会根据施政纲领原则，制定通过了一系列的法规，以及军事、政法、财政、文教、经济和李鼎铭等十一人的“精兵简政”等提案一百多件。贯彻执行了“纲领”，不仅促进了边区的大团结，高度发扬了民主，推动各项工作，为建立三三制的民主政治作出了光辉榜样，推进了新民主主义全面建设，而且为其他解放区、根据地制定实施纲领提供根据，推动了其它解放区民主政治建设，对建国初制定《共同纲领》和各种条例、暂行办法提供了实践经验。毛主席曾在边区党政联席会议上说：“现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢，我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。”这就是新中国的形象面向世界展现了，当时成为中国的精神高地。一位外国朋友说：“到中国不到延安就看不到新中国。”美国的学者在《毛泽东的中国及其发展》一书中说：“延安时期的历史和经济奠定了1949年胜利的基础”。
大会根据“三三制”原则，选举了边区参议会常驻委员、议长和政府委员会、政府主席。高岗被选为议长，安文钦(非党)、谢觉哉为副议长，林伯渠为边区政府主席，李鼎铭(非党)为副主席，并选举雷经天为高等法院院长。
选举结束后，《解放日报》记者到高岗办公室进行采访，问高岗有何“政见”，高岗说：“我的政见很简单的，本人是共产党员，既被选为连任议长，本人只有虚心接受大会对于边区工作的批评，而加倍努力为具体实现‘五一’施政纲领而斗争。”
其间，西北局和边区政府个别部门关系不太融洽，有闹独立的现象。毛泽东派李维汉任边区政府秘书长。李是中共元老之一，便于协调相互关系。李去边区前，
毛泽东找李谈话时提出五条要求：“一，全边区要团结在以高岗同志为首的西北局周围；二，要精兵简政；三，要发展生产；四，要搞好文化教育，边区文化教育落后，文肓多、巫神多、迷信多；五，要搞好‘三三制’政权。”毛泽东说：“延安好比英国伦敦。”(李维汉的理解：意思是伦敦是英国的首都，它的政策影响着英国的众多殖民地。我们当时也有许多根据地，不是殖民地，但需要一个“首都”作为政策的中心，则是一样的。)“陕甘宁边区在执行党的政策中带个头，自觉承担试验、推广、完善政策的任务。”实际上有代行中央行政职能的职责。
为加强军政领导工作，1942年8月，三边、关中、陇东和延属等4个分区，成立了统一的军政委员会，高岗任书记，贺龙任副书记。
1944年12月4日至19日，第二届二次参议会在延安举行。出席议员187人，连同华北、华中各解放区代表及邀请各界人士共1000多人参加。具有全国性的各界人民代表会议的意义和性质。
这次会议规模大，大会以高岗等19人组成主席团主持大会。 高岗在会上总结了三年来的工作，提出了今后的工作任务。他指出边区和蒋管区实行的两种道路，得到两种结果。边区的政权是“真正人民的政权”，工农业欣欣向荣，人民安居乐业；国民党统治区实行独裁政权，“公私交困，民不聊生”。他用大量事实和数字对比说明了这个问题。
会议听取了林伯渠作《边区民主政治的新阶段》报告和副议长谢觉哉作了《民主的边区是中国解放旗帜》的报告。
朱德、周恩来等到会讲话。新四军代表陈毅军长在祝词中说：“中国民主运动的高潮，其发源地就是陕甘宁边区。”刘伯承在讲话中说：“抗战和民主运动，是从陕甘宁边区发源的。”山东军区政委朱瑞说：“陕甘宁边区民主、团结和经济建设的道路就是全国人民的道路”。参议员在讨论时说：“边区是照亮全国的灯塔。”
毛泽东在15日向大会发表了《一九四五年的任务》的演说，他分析了国内外形势后，特别指出：一九四五年的任务是打倒日本侵略者，中国人民不论在大后方、沦陷区、解放区，都要为此目的而奋斗。
会议通过4个法规文件和35件提案。
这两届参议会，把边区乃至全国的民主、抗战运动推向新的高潮。边区和全国人民认识到，只有坚持民主，坚持团结一切可以团结的力量，调动各方面的积极因素，取得抗战彻底胜利的时间不长了。边区军民响应西北局和边区政府的号召，把民主、抗战、建国工作等作为重要任务，民主、抗战深得人心，并变为实际行动，纷纷奔赴前线。
1946年4月召开的边区第三届一次参议会上，在45年已去东北工作的高岗仍被选为参议长，边区劳动英雄刘建章在唱票时：“高岗！高岗！高岗！……”他是得票最多的一个。人们都知道高岗去年就去东北又选为议长。记者带着这个问题访问了林伯渠和群众。林伯渠说：“高议长为边区创始人，自一九三九年一届边区参议会以来，凡举边区一切工作，如生产建设，保卫边区，文化教育，特别是干部作风之转变方面，高议长无不予以全面的密切注意及督促。”“中共中央到陕甘宁边区以前，高议长与刘志丹、谢子长等一起革命流血，多年奋斗后，才建立了陕甘宁边区，使中央红军历经二万五千里长征得此抗日前进阵地，中国人民力量得由此逐渐扩张，边区人民享受到应有之利益。”南区合作社代表耿喜对记者说：“高岗同志把咱老百姓从多灾多难的旧社会领出来，他把陕北这块贫苦地方建设得繁荣。他事情很忙，还亲自到南区合作社，问我们关于农民生活改善情形，指导我们合作社的方针，他是心里离不开老百姓，连任议长是最合格了！”劳动英雄吴满有说：“人民爱他，要叫他当议长。这叫做民心所归！他时时挂念咱老百姓，体贴穷人，曾和我谈过四次话，我还在他那里住过三天，他每次和我谈话都是劳动英雄要怎样为群众服务，对我的帮助很大，真是个好议长！”
边区民主共和制从第一届参议会开始三三制政权建设，并日趋完善发展。1945年日本投降前，民主政治建设发展到鼎盛时期，高岗与边区的党组织把马列主义、毛泽东思想同边区具体实践相结合，精心创建抗日民主根据地，培养锻炼了大批干部。朱德说“在政治上、经济上、文化上全面地实施了新民主主义革命的纲领和新中国的建设，奠定了坚实的基础”，“边区是第一个实行民主政治的地区，是真正实行革命三民主义亦即新民主主义的地区。”“边区人民在抗日战争中对各个解放区及全国有伟大作用。”
“三三制”政权在中国的历史上是一个创举，为新中国国体、政体作了探索并形成雏形。
陕甘宁边区之所以“其兴也勃”，最根本的是坚持正确的纲领，实行彻底的民主政治。1945年7月，黄炎培、褚辅成、冷通、左舜生、傅斯年、章伯钧等飞抵延安考察时，毛泽东、周恩来、朱德、高岗等到东关机场迎接。高岗等陪同黄炎培参观了延安有关地方。黄炎培在谈观感时说，他们到延安自由参观，他们感到很随便，没有对他们有任何限制，也没有像在重庆常紧跟后面的“尾巴”。他们看到延安街头的商店里，摆着吃的用的，种类着实不少。延安城里到处是新房。黄炎培想起他游历内地时见到大群大群的无家可归的人，他们何时才能像延安这样“大庇天下寒士俱欢颜呢？”1938年共产党初来延安时，地方上妇女还穿着破烂露肉裤子，现在衣着好多了。延安城由过去的2千人扩展到现在的5万人，其中3万是公务员。公务员每月获得肉三斤，食用油1.5斤，每日20两小米，一斤菜。医药、生育、文具费用皆免费供应，婴儿6个月之内公家给钱；半岁至1岁半，每月面粉20斤，母奶乏，则供牛奶羊奶。
黄炎培说，在延安街上看到人们气色红润，精神振作，没有一个游手闲荡的人，没有一个面带烟容的颓唐的人。“没有一寸土地荒着的，也没一个人好象在闲荡。有一个朋友告诉我，政府对于每个老百姓的生命和生活好象都负责的，这句话做到，在政治上更没有其他问题了。”
在黄炎培等离开延安前，毛泽东问他们感想如何？黄老说：“我生60多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也勃焉’，‘其亡也忽焉’，一人、一家、一团体、一地方、乃至一国都跳不出这个周期率的支配。大凡初期聚精会神，没有一事不用心，没有一人不迈力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。继而环境渐渐好转了，精神也渐渐放下了，有的因时长久，自然地惰性发作，由少数演变为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有因为区域一步步扩大，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲所驱使，强求发展，到干部人才渐渐见竭蹶，难于应付的时候，环境倒越加复杂起来了，控制力不免趋于薄弱了。一部历史‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这个周期律。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了，就是希望找出一条新的路，来跳出这条周期率的支配。”毛泽东回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”
1940年，德、意、日等世界法西斯势力十分嚣张，骄横跋扈，几乎吞并了整个欧洲和亚洲部分地区。中国国内主要矛盾由阶级矛盾转化为民族矛盾。中国又是一个“中间大两头小”的社会。任何政党办好国事，所实行的政策必须照顾“中间大”的阶级利益。边区党委针对当时形势，全力贯彻我党的十大方针政策和边区施政纲领，从政权建设上坚持民族统一战线方针，运用统一战线这个法宝，团结各方面抗战人民，实行民主合作，共同为抗战建国而奋斗。
1940年3月，边区党委根据中央关于《抗战根据地的政权问题》的指示精神，在高岗等领导下，认真研究和抓了“三三制”政权建设，首先在绥德、富县、陇东等地试建“三三制”政权，聘请党外人士参加各县参议会及政府委员会，收到很好效果。在政权建设上“迈出了重要的一步。”
1941年1月30日，边区中央局就彻底实行“三三制”的选举运动向各级党委发出指示，要求各级参议会和政府按“三三制”建立民主政权。县、乡均成立了选举委员会，全区80％以上的选民参加了选举，如绥德、清涧等县90％以上的选民参加选举。农村文化落后，有些人不懂“民主”，干部给解释：“民主就是大家来当家作主”。不识字的人用豆子投票，选举“如意的人来当家”。全区选出各级参议员三万多名，县、乡两级普遍建立“三三制”政权。高岗在边区第二届参议会上宣布：经过十个月来全区选举运动胜利结束，全区选民参加者平均达90％……基本上建立了“三三制”的民意机关和政府组织。这一重大创举，是边区政治民主化的产物为各个根据地政权建设、统一战线树立了旗帜。
1941年9月1日，为了扩大和巩固抗日民族统一战线，边区中央局发布试行的《五一施政纲领》中对“三三制”政权作了法律性的明确规定，争取开明绅士和资产阶级中进步的、中间势力参加边区建设，支援长期抗战。11月，在边区第二届一次参议会上，有蒙、回、藏、汉等各族代表，有各党派、各阶层的代表，汇聚一堂，共商国是。高岗在会上作《五一施政纲领》解释中，进一步阐述了“三三制”政权的重要性、必要性和必须具备的工作作风等问题。他强调指出落实施政纲领，“首先就要作到政权三三制，要大家都来参加政权，而不是一意孤行，把持包办。三三制政权，就是在政权机关中，共产党员占三分之一，其他党派及无党派的人士占三分之二。共产党所以采取这种政策，显然决不是请非党人士来装门面，而是真正的要共产党外人士有实际做事权力。中国是这样大，这样复杂的国家，有这样多的人口，共产党员才50万，共产党无论如何是不能够包办的。全国的人才多的很，不让他们进来实际管理政权是要不得的，共产党决不这样做，谁要这样做了，……谁就不是真正的共产党。”他还说，“中国共产党员当选过多，党可以决定党员退出，让出位置给其他党派和无党派人士。”他是那样说的，也是那样做的。在这次选政府委员前，高岗代表王维舟等同志退出候选人。他说：“他们都是共产党员，而共产党员在候选人中占的太多了”。按比例多了一个党员，徐特立请求退出，民主人士白文焕依次补上。
边区和县、乡根据高岗的指示精神，各级参议会和政府领导干部中，都做到党员占三分之一，非党进步分子占三分之一，中间分子占三分之一的标准。争取了大量的爱国抗日分子参加政权管理。有些地区不愿意选非党人士，高岗指示共产党员带头选他们，并宣传群众选他们，从而实现了团结各阶级、各阶层、各党派的抗日民族统一战线方针。在民主抗战和大生产运动中涌现出的积极分子，还有富农、地主、少数民族等，被选为人民代表、参议员、政府委员。边区政府的各部门和各专区、县，有不少非党人士担任正副厅长、行政专员、县长等重要职务，有职有权，民主政治制度完全建成。这是中国历史上的一大创举，过去从来没有过的民主选举。它不仅加强了边区内各阶级的团结，而且“保证了共产党在政权中领导地位”，同时调动了各阶层人民群众的抗日积极性，孤立了反共顽固派，避免了在政权建设中“左”的和右的错误，为建立新民主主义的政权树立了一个光辉的范例。高岗高兴地说：“伟大的革命巨人孙中山先生没有看到这个地方实现了他的三民主义”。
在“三三制”政权建设中，高岗充分发扬民主集中制的精神，对于重大的路线、方针、政策问题，先在党委内进行讨论，取得一致意见，再交参议会或参议会常驻会及政府委员会讨论。这样，既使领导与群众的意见结合，又得到党内与党外的政见更好的沟通。实践证明，这种共和制度适合中国国情，各个阶级都能接受，得到各阶级、党派、各人民团体等群体的拥护，为团结抗战、巩固政权和解放区建设等方面做出贡献，极大地影响和推动了全国民主运动，为新中国诞生建立政治协商会议制度、人民政府和人民代表大会制度，提供可靠根据和模型。
边区民主政治、三三制建设，实质是新中国建立前的“试验区”，体现了新民主主义国家国体、政体的形式。正如毛泽东同志评价说：“陕甘宁边区成为民主政治的模范区，成为民主共和国的标本”“民主制度在国外已是历史上的东西，中国则现还未实行，边区的作用，就是在做出一个榜样给全国人民看。”陕甘宁边区根据地的“社会性质已经是新民主主义的。”“推广到全国就成了新民主主义的共和国。”事实上，边区实行的民主政治，成为宪政的雏形，仿佛一颗璀璨的晨星。
建立三三制政权容易，巩固这个政权困难。边区是个实行新民主主义的社会。早些时候实行工农民主制度。1937年以来实行民主制度后，地主、富农、资本家等都恢复了公民权，同工农民众一样享有人权、财权、政权，地主富农和资产阶级同工农之间有些对立情绪。但是他们反对日本侵略，反对大地主和大资产阶级专政，和工农一样有抗日和民主的共同要求。这就是实行“三三制”政权的社会基础。在实行中也存在一些缺点，主要是曾出现过左右摇摆的现象，当时有一部分党员干部甚至是边区级的领导干部，存在着“主人总是我，他们总是客”的思想认识，边区政府曾一度对副主席李鼎铭不够尊重，开会时送一个通知单，事先并不同他商量会议内容；有些非党人士也认为“枪杆子在共产党手里，基本群众在共产党一边”，存在着作客思想；还有些群众认为共产党不靠穷人了，依靠地主、富农了；也有的对具体地区不作具体分析，缺乏从实际出发的作风，把三三制绝对化，机械地实行三分平均，在政治上不加区别，凡是一切上层分子和所谓有威望的人一律视为“三三制人物”，个别不纯分子混进政权机关，从中捣鬼，破坏三三制政权，破坏经济建设，破坏文化教育，出现压制农民的现象。农民说：“政府怕地主”，“政权落在坏人手里”。1943年，开展了反奸、肃特、审干和减租减息运动后，又出现党外人士不安、畏惧的情况。
针对上述问题高岗带领考察团到延川等地进行调查了解，并在参议会常驻会上认真进行研究，弄清出现上述毛病的原因：主要是干部对马列主义理论、党中央、毛主席指示理解不深，存在着主观主义、关门主义，对施政纲领领会不够，对抗战政策认识不足，缺乏民主作风。他针对干部中存在的认识问题，多次强调党内外团结合作共事，为巩固抗日民族统一战线，协调一致，共谋大计。特别强调指出要发挥党外人士的作用，教育党员干部要谦虚谨慎，倾听他们的意见，不能用党内的方式对待他们，向群众做解释工作。要民主人士有职有权，不是陪衬，这是“巩固三三制政权的关键。如果党内把民主人士当客人，民主人士认为自己是客人，三三制政权就难以巩固。”要求领导干部认真学习理论政策，提高认识，提高觉悟，改进领导艺术，巩固三三制政权。他在西北局高干会上指出：“共产党员必须继续反对关门主义的残余”；同时，不要忘记，“除绝对坚决不愿悔改者外”的规定，“三三制必须以施政纲领为政治基础，以民主集中制为组织基础”，从而赢得党内外群众的好评，他们说：“高岗同志是团结民主人士一道工作，统一抗战，共建边区的典范。”
对待党外人士的学习、生活，高岗也是关心备至。他既尊重民主人士，放手让他们工作，又抓紧他们的学习，如1942年春，他带民主人士李鼎铭、柳浞等到绥德、米脂进行两个多月向实践学习，深入调查研究，和党外人士一起研究解决基层问题，有时让党外人士直接解决具体问题。1944年1月，西北局召集李鼎铭等民主人士座谈会，征求对本年工作意见，林伯渠作克服官僚主义，改进工作作风，完成今年工作的报告。高岗作了总结讲话。这样做，既锻炼提高党外人士工作艺术和领导水平，又在群众中树立了他们的威信；既做出样子让各级仿行，又为将要开始整风从实践中掌握第一手材料，使整风有的放矢。他在统一战线工作中，既放手让党外人士大胆工作，让他们有职有权，同时又坚持了我党在统战工作中的领导权和立场原则。所以，党外人士对共产党无话不讲，关系非常融洽。“精兵简政”这条意见就是党外人士李鼎铭先生提出来的，对于加强集中领导，克服困难，解决财政紧张等问题，挥了重大作用。党内外干部群众普遍反映：“高岗同志是一个统战政策水平很高的领导干部，在统一战线中，他巧妙地具体运用毛主席的‘又团结又斗争’的方针，并有新的发展和新套套。他魄力大，眼光远，敢放手，又大胆。”他对办公厅和交际处的同志说：“要重视交际处的工作，这是统战工作的一个重要阵地，统战政策要从接待中体现出来。我们经济困难，应该花的钱要花，不能过于寒酸。”
1943年，国民党发动第三次反共高潮，悄悄部署分九路向边区进攻，指使不法之徒印发什么“告边区父老书”，造遥说李鼎铭边区的副主席已被“撤职”，采取卑鄙的手段，造谣惑众，极尽挑拨、离间之能事，企图破坏三三制政权。民主人士李鼎铭等写文章驳斥了敌人的谣言，指出：“反共就是反对三民主义，进攻边区就是破坏团结抗日。”他尽职尽责为抗日救国、为边区建设而努力工作。陕甘宁边区周围的地方实力人物和蒙、回等少数民族上层分子，如榆林二十二军邓宝珊、高双成，西边八十四师高桂滋，伊盟蒙古族上层人物沙王、乌审旗的王府协理奇国贤等，在抗日战争时期同边区保持了团结、合作抗战的友好关系。延安时期中共与非党人士合作最好时期，并创造了新鲜经验。毛泽东曾赞扬：“陕甘宁边区的三三制搞得好”，是“抗日民族统一战线的模范”，是“三三制政权建设的模范。”
由于机关编制扩大、人员增加，特别是全国各地和海内外的革命青年和爱国进步分子，在“抗日救国真理在延安”的影响下，蜂涌而来边区，寻求抗战救国真理，吃供应粮的人口急剧增加。加之国民党发动军事进攻、经济封锁，募捐区域缩小，机关干部、军队、学校供给非常紧张，是边区最困难时期。
1941年11月，边区第二届一次参议会上，把如何克服困难，渡过经济难关，坚持长期抗战作为大会讨论的重大议题之一。高岗在会上要求与会参议员群策群力，献计献策，共议克服困难，渡过财政困难之大计。民主人士李鼎铭先生等11人以主人翁的精神，在会上提出几个提案，其中最关键的是“精兵简政”的提案。这条议案提出后，在讨论过程中，有些议员不赞成，有的劝李鼎铭不要提这样的议案，一来参议会通不过，二来共产党不会接受。李鼎铭认为“国家兴亡，匹夫有责”，他从长期抗战着想，增加了信心，主动地同姬伯雄几位议员商量，毅然向大会提交了“精兵简政”的议案。议案提交大会后，引起了一场轩然大波。有的议员认为正值抗战救国的紧要关头，国民党正以大兵向边区进攻，我们的力量本来就不多，还要精兵简政，不是束手待擒吗？现在的问题不是精简，而是要增加……。有的竟然怀疑他的提案是别有用心，动机不良。不少议员觉得不可思议，无法理解。但多数议员认为提案有一定道理，办法也可取。议论传到高岗的耳朵后，引起高度重视。他到各小组听取大家的意见，并说这个提案是中肯的，是有远见的，是共产党的真朋友，敢讲心里话的表现。他要求主席团召开各组负责人会议，听取了讨论的情况报告并亲自看了提案内容后说，这个意见提得好，讲出道理，提出了办法，击准了要害，提交大会表决。在表决时，得到165票通过。高岗亲自向毛泽东专题汇报。毛泽东主席把提案内容抄在笔记本上，并在提案上加了批语：“这个办法很好，恰恰是改进我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”12月，党中央向全党发出指示，明确提出：“为了长期抗战，准备胜利反攻，必须普遍实行精兵简政”。
“精兵简政”议案经参议会通过后，边区政府召开委员会，成立以刘景范为主任的整编委员会，首先在边区开始精兵简政工作。毛泽东在《解放日报》上发表文章，论述了贯彻精兵简政的重要性和重大意义，为贯彻这一政策起了极大推动作用，扫除了一些干部在贯彻精兵简政政策中的思想阻力。西北局机关带头开始精简。高岗提出边区级机关减少三分之一以上的人员，紧缩上层，加强下层，合署办公，党政分明。经过两年的努力，经过三次运动，边区级机关裁并一百多处，人员减少40％，基本适应财政的要求，达到“统一、精简、效能、节约和克服官僚主义”的预期目的，“人员减少，工效提高”。边区政府文秘科3个人就作了过去13个人的工作，工作量较前增加了近二倍。通过精简，解决了“头重脚轻”和人浮于事、机构臃肿的问题。共减少12300多人……减下来的人一部分到县、区，加强基层工作。县级领导机关加强职权，规定一县之内应兴应革，干部调配、培训和经费支配等，都由县委、县政府决定，使基层政权不仅增加人员，权力也扩大了。一部分到生产第一线，充实基层领导生产，一部分送到各级党校学习提高。
精兵简政工作不仅在边区实行，并取得宝贵经验，其他抗日根据地党政军民学等单位，都贯彻了这一极其重要政策，推广边区的经验，进行了精简活动，以陕甘宁边区为榜样，大刀阔斧进行精兵简政，克服了官僚主义、文牍主义、机关主义，改进了领导作风，改善了上下之间的关系，加深了党政军民之间的鱼水关系，提高了工作效率，增加了劳动生产力，对克服困难，渡过难关起了重大作用。
“历览前朝国与家，成由勤俭败由奢”，“勤能补拙，俭以养廉”。这是中华民族的传统美德，成为边区的普遍风尚。高岗担任边区党委领导后，狠抓廉洁奉公，反对铺张浪费的问题，他决定公开发表了早在1926年中央《关于坚决清洗腐化分子的通知》。通知说：“在革命潮流中，许多投机腐败的坏分子，均会跑到革命队伍中来，一个革命的党若是容留这些分子在党内，必定会使他的党陷于腐化，不仅不能执行革命的工作，且为群众所厌弃。所以应该很坚决的清洗这些不良分子，和这些不良倾向斗争，才能坚定我们的营垒，才能树立党在群众中的威望。”这是中国共产党最早反对腐败作风的文件。区党委要求各级党组织，按文件精神，向党员、干部进行廉洁勤俭、反对铺张浪费的教育。边区政府于1939年颁布了惩治贪污条例，共15条。条例规定贪污千元以上者，处以死刑；五百元以上者，处以五年徒刑或死刑；百元处以一年徒刑或苦役。边区政府还发出规定指出：“防止浪费腐化的习气侵入”。公私费用必须“严格分开”，一切私人费用，均“不能出公家帐”，禁止“高价办酒席”。“不急之务不举，不急之钱不用，且须在急务和急用上，力求合理经济”。“要减少公差公马，提倡动手动脚”。“要注意一张纸，一片布，一点灯油，一根火柴的节省。要爱护每件公物。”除招待外宾外，“一切大会、节庆、纪念会、婚丧，不论公家与私人，不得铺张浪费宴请。”
边区党委、政府领导高岗、林泊渠等身体力行，坚决执行有关规定，作廉洁奉公的模范。据资料记载，42年光客饭招待，就节省6000石粮食。这种领导以身作则，廉洁勤俭，群众看得见，摸得着，本身就是最有力的号召，群众从干部的行动上，来认识共产党，决心跟党干革命。在艰苦的年代，它对团结革命队伍，维系党心、军心、民心，克服困难，争取胜利，起过不可低估的作用，使边区成为“廉俭奉公的模范”。南洋华侨陈嘉庚先生，先后参观访问重庆和延安对比后说：“余观感之下，喜慰无可言喻，认为别有天地，如拨云雾而见青天。前此忧虑建国未有其人，兹始觉悟其人乃素蒙恶名之共产党人物。由是断定国民党蒋政权必败，延安共产党必胜。”