帝国的制度是由帝国的性质决定的。
帝国的性质是什么？有人说是\"天下为公\"。柳宗元《 封建论》 说，汤武封建\"非公之大者也\"，因为那是\"不得已\"。商汤时，诸侯三千（其实多半不过是些部落），帮助汤王战胜夏桀。胜利之后，难道能把他们也废了？当然不能（汤不得而废）。周武时，诸侯八百（其实多半不过是些部落国家），帮助武王战胜殷纣。胜利之后，难道能把他们也改了？当然也不能（武王不得而易）。但是说到底，这种\"不得已\"，也是因为有私心——既\"私其力于己也\"（有功劳），又\"私其卫于子孙也\"（有指望），因此\"非公之大者\"。
秦始皇创立的郡县制（帝国制）则不同。就其制度而言，是\"公\"（其为制，公之大者也）；就其目的而言，是\"私\"（其情私也），是为了自己一个人作威作福（私其一己之威也），并把天下人都当作自己的奴仆（私其尽臣畜于我也）。这样说来，秦制度也只能算是\"半公半私\"。但柳宗元认为，不管怎么说，从秦代开始就天下为公了（公天下之端自秦始）。
于是我们要问：是这样吗？
不可否认，郡县制的帝国确实具有\"公天下\"的性质或意味。这种性质或意味，主要体现在三个方面，即资源的\"国有制\"、管理的\"集权制\"和官员的\"任命制\"。所谓\"溥天之下，莫非王土\"，是直到帝国时代才真正实现的（邦国则封建于诸侯），这就是资源国有；\"率土之滨，莫非王臣\"，也是直到帝国时代才真正实现的（邦国则分权于诸侯），这就是管理集权。资源国有，管理集权，也就\"一大二公\"——集天下资源于一体，是为大；收天下权力于一统，是为公。\"一大二公\"的好处，是便于调动和集中人力物力，在诸如兴修水利、抗击天灾、抵御外敌时，凝聚成强大的力量。长城这样的国防工程，都江堰这样的水利工程，阿房宫这样的建筑工程，都兴建在帝国和准帝国时代，绝非偶然。
不过更重要的还是官员的\"任命制\"，因为这正是帝国区别于邦国、体现其\"公天下\"性质或意味的紧要之处。我们知道，在中国的国家制度史上，有三个至关重要的转折点——启废禅让、秦灭六国和辛亥革命。启废禅让的意义，是开始实行世袭制，国家由此诞生。辛亥革命的意义，则是彻底废除世袭制，国家走向共和。可见世袭与否，至关紧要。然而恰恰在这个关节点上，帝国是模棱两可的。秦灭六国，废封建，立郡县的结果，是国家元首依然世袭，政府官员不再世袭，即\"皇帝世袭，官员任命\"。皇帝世袭，仍是\"天下为家\"；但官员任命，却又分明有点\"天下为公\"的性质或意味。
这一变化，又与前面所说资源的\"国有制\"和管理的\"集权制\"有关。因为资源一旦国有，就好像是\"公家\"的了；权力一旦集中，也好像是\"公共\"的了。这种感觉，可以通过与邦国的比较得出。邦国时代的制度是什么呢？家有。天下是天子家族的，国是诸侯家族的，家是大夫家族的，这就叫\"家族所有制\"（家有制），即\"天下为家\"。资源（产权）既然家有，统治（治权）自然也归家族，公权力便可以\"传子不传贤\"。这就是\"世袭\"，即\"家天下\"。世袭的天子、诸侯、大夫由家而国，世代相传，君是家长，臣是家人，因此不必任命。\"家\"搞得怎么样（齐家），是家长（大夫）的事，不用国君操心；\"国\"搞得怎么样（治国），则是国君（诸侯）的事，也不用天子操心，甚至管不着，因此不必集权。
由此可见，集权与否，任命与否，还得看资源归谁所有，即产权决定治权，甚至决定治法（统治方法）。邦国时代，天下为家（资源家有），公权力也就世袭（家天下）。相反，如果\"天下归公\"（公天下），就不能再靠\"家臣\"来管理，而必须代之以由国家任命、直接听命于最高当局、不隶属于任何私人的\"公务员\"，即\"朝廷命官\"。朝廷命官不是\"私家子\"，而是\"公家人\"。他们的工作叫公务，文书叫公文，官服叫公服，厅署叫公堂，向上级或中央反映问题的正常渠道则叫\"公路\"（与之相对应，行私请托的门路就叫\"私门\"，即区别干\"前门\"的\"后门\"）。总之，官员必须维护国家利益，否则就叫以权谋私；必须服从国家意志，否则就叫结党营私。帝国的官员，理论上就是这样的人。既然如此，则帝国的性质，岂非多少有点\"公天下\"的意味？或者说，名义上或观念上是\"天下为公\"?
事实上，官员们之所以成为帝国的中坚和支柱，甚至在王朝濒临灭亡之时仍能守土安民，坚持办公，就因为他们是\"公家人\"，而且有\"天下为公\"的观念。他们甚至不属于自己（官身不由己），而属于国家。因此，一旦国家有难，忠孝不能两全，他们往往都会选择为国尽忠。这是\"义之大者\"，是官员的\"大节\"，也可以说是官员的\"职业道德\"。一个官员，可能昏庸无知，可能不拘小节，可能聚敛贪墨，可能草营人命，但在\"忠君爱国\"这个\"大是大非\"面前，多半都不会含糊，也不敢含糊。因为一旦大节有亏，即便不会受到处罚，也将无法自立于官场，甚至留下千古骂名，让子孙后代都抬不起头来。
同样，在不涉及自身利益的前提下，大多数官员基本上也都能秉公办事。这也正是其\"公家人\"身份所使然。过去我们一说到官场，总认为那里面是一片黑暗。这其实既不公平，也不客观。实际情况是，帝国历史上的官员，大多数还是好的和比较好的。尤其在王朝的前期和中期，就更是如此。并不是所有的官员都以权谋私，更不是所有的官员一上任就以权谋私。克己奉公的人是有的，秉公执法的人也是有的，既秉公也谋私的就更多。不难想象，如果所有的官员在所有的时候都是贪赃枉法，徇私舞弊，为非作歹，杀人不眨眼睛，吃人不吐骨头，一个王朝岂能延续数百年之久？
这同样是\"天下为公\"的观念所使然。国家财产既然是公有，国家事务既然是公务，那么，代表公家来处理公务的官员（公务员），就不能不\"出以公心\"，否则便违背了国家设官的初衷。所谓\"官身不由己\"，即是此意。也就是说，一个人，一旦为官，他就不再是\"私人\"（个人），而是\"公人\"（官方），是\"公家\"的一个组成部分，当然必须以\"公家\"（国家）的利益为利益，以\"公家\"（国家）的意志为意志，不能任由一己之私。这一点，为官场之通则。即便是皇帝，也不例外。相反，由于皇帝是最大的官（他有时就叫\"官家\") ，也就更加身不由己。隋文帝曾说\"联贵为天子，而不得自由\"，就因为\"天家无私事\"，皇帝的家务即国务。他的一举一动，都必须以帝国的最高利益为转移。
当然，并非所有的皇帝和官员都能做到这一点，公与私的矛盾也贯穿了帝国历史的始终。比如在建储的问题上，是立长、立嫡，还是立爱，就是公（嫡长）与私（爱）的矛盾。清廉与贪墨，也是公与私的斗争。但无论是任性的皇帝，还是贪婪的官员，都不敢公然反对\"天下为公\"的原则。他们只能采取种种\"不正当\"的手段来实现自己的私欲，而且往往不能成功，不是当场被抵制，便是事后被追究，最后落得身败名裂。这样的案例，同样是史不绝书的。从这个意义上讲，\"天下为公\"的观念确实深人人心。
官制制度的演变也证明了这一点。事实上从春秋战国（前帝国）的爵位世袭，到秦汉魏晋的官职半世袭，再到隋唐以后的科举选官，便正是一个不断强化公有意识和代理制度的过程。封国、采邑、爵位、官职，之所以能够世袭，就因为它们是私有的，因此可以私相授受。相反，通过全国统一的公开考试和公平竞争来选拔官员，则证明国家政权确实是\"天下之公器\"。只要愿意效忠君王和国家，并有一定能力，则人无分贵贱，地无分南北，均可通过种种正当途径参与国家管理事务，\"朝为田舍郎，暮登天子堂\"，由布衣而卿相。天下者，天下人之天下，自然天下人得以治理之。这又正是\"公天下\"的观念所使然。
当然，更重要的是，只有这样选拔出来的官员，才会真正认同代理人的身份，并忠于帝国，世袭制和推荐制就做不到。世袭的官员只会感激祖先的荫庇，推荐的官员则只会感激他人的举荐，唯有因科举而一步登天者，才能由衷地感到\"皇恩浩荡\"，并发誓肝脑涂地，死而后已。当然，他们也会十分明白自己不过是帝国的代理人。自己拥有的，只不过是帝国授予的权力。一旦帝国取消授权，自己将一无所有。因此，他们除了鞠躬尽瘁恪尽职守以外，也没有别的选择，更不会有什么\"非分之想\"。
不过，凡事有利必有弊。\"天下为公\"的观念（是观念，不是事实），虽然为帝国带来了许多好处，却也同时给它造成了许多麻烦，比如腐败就是。
一般地说，邦国无腐败，因为邦国的资源和财富原本是诸侯和卿大夫他们自己的。卿大夫\"齐家\"，是管理自己的采邑，\"治国\"和\"平天下\"则是尽义务，既没有薪水可拿（但可能有赏赐），也谈不上以权谋私。因为各人的地盘都分得清清楚楚，你总不能把别人的封地和采邑谋来吧？吞并其他\"国\"、\"家\"的事也有，但那多半是打仗打来的，不是搞腐败搞来的。总之，家也好，国也好，都是自己的，哪有贪污自己财产的道理？顶多也就是骄奢淫逸，挥霍浪费，坐吃山空，当败家子。所以邦国有腐化而无腐败。当然，后来邦国变大了，变成了准帝国，情况就有所不同。但再腐败，也赶不上帝国。
帝国之所以会搞腐败，就因为资源和财富是\"公家\"的；而在我们中国人看来，所谓\"公家的\"，也就是\"大家的\"，自然人人有份，谁都可以来吃一口（请参看拙著《 闲话中国人》 ）。更何况帝国幅员辽阔，资源丰富，一大二公。大，就吃不完；公，就都有份。因此只要有机会，许多人都会理直气壮地假公济私、化公为私、以权谋私。
不但帝国的资源和财富可以\"天下共享\"，甚至就连皇帝，也是可以轮流做的。这一点，至少在汉以后就被默认了。当然默认不等于承认，帝国时代的\"改朝换代\"与民主国家的\"轮流坐庄\"也不可混同（请参看本书第六章），但总归是默认了。不默认，所有的改朝换代都将失去合法依据。但如果承认，则又等于鼓励造反。唯一的办法，是只讲\"天下为公\"，不讲\"人人有份\"，并假定本朝的授权不会被上天更改。帝国制度的尴尬，由此可见一斑。
其实，帝国最深刻的内在矛盾正在于此，即名义上是\"公天下\"，实际上是\"家天下\"；观念上是\"天下为公\"，实质上是\"天下为家\"。为什么呢？因为皇帝是世袭的。而且，这个世袭的皇帝，还代表着整个帝国制度。因此，帝国无论如何也不可能真正做到\"天下为公\"，甚至就连官员的任命制，也不可能贯彻到底。比如世袭、荫封之类的方式，就一直延续到帝国制度的末年。然而帝国却一定要高举\"天下为公\"的旗帜，因为如果\"天下为家\"，皇帝又岂能独家代理\"天道\"？如果\"天下为私\"，皇帝又哪来的生杀予夺之权？
显然，帝国标榜\"天下为公\"，正是为了掩盖它的\"极端自私\"。试想，以天下人之卑贱而独尊一人，以天下人之贫困而奉养一族，以天下人之痛苦而捍卫一姓，难道不是极端的自私？何况就连所谓\"官员不隶属于任何私人\"，也要打折扣，因为他们都得隶属于皇帝。因此即便是认为\"其为制，公之大者\"的柳宗元，也不得不承认\"其情私也\"。可见帝国制度的\"公有\"性质十分可疑，也可见\"天下为公\"未必就好，还要看它是不是真正的公有制，以及这种公有制是怎样形成的。也就是说，要看产权问题是否得到了合理的解决。
恰恰在这个问题上，帝国制度无法自圆其说，因为它根本就产权不清。