根据《史记·秦始皇本纪》的记载，公元前221年即新王朝建立那年，秦政权的最高领导层主要研究了两个问题，一是定名号，二是定制度。这两个问题，一个关乎\"名\"，一个关乎\"实\"，但都关乎国体和政体。事实上，嬴政之所以要征求意见，就因为刚刚兼并了天下的秦国统治集团，正面临着一个重大的选择:是延续周人建立的旧制度，还是坚持自己的新制度，甚至创建一个更新的制度?这对于新生的帝国来说，真可谓\"生死抉择\"。第一个问题很顺利地就得到了解决。秦王嬴政以其成功为\"上古以来未尝有，五帝所不及\"，便从\"三皇五帝\"中各取一字，号曰皇帝。同时废除了谥号，自称\"始皇帝\"。谥(shì)号，就是一个有身份的人死了以后盖棺论定的称号，带有总体评价和历史结论的意思。这是古礼，嬴政却宣布废除，理由是不能\"子议父，臣议君\"。不过这一变革后来又被改了回来，自汉代起仍恢复谥号。始皇帝，则是\"开始的皇帝\"、\"第一个皇帝\"的意思。这个称号，倒是保留了，因为嬴政确实是中国历史上\"第一个皇帝\"，所以也叫\"秦始皇\"。秦始皇还规定，皇帝颁布任命叫做\"制\"（命曰制），发号施令叫做\"诏\"（令曰诏），自称则为\"朕\"。朕，原本是\"自身\"的意思，以前谁都可以这么自称的。现在不行了。皇帝要\"唯我独尊\"，天下人便只好\"身不由己\"。
这些都是秦王嬴政的标新立异。比如命令，三代（夏商周）\"同称为命\"，七国（秦齐楚燕赵魏韩）\"并称为令\"，秦始皇却偏要把命和令分开来。后来汉帝国弄得更复杂，分为策、制、诏、敕四种，即\"敕戒州部，诏诰百官，制施赦命，策封王侯\"（刘勰《文心雕龙·诏策》）。这也毫不奇怪。新王朝开国时，总是要搞些\"新桃换旧符\"之类的事情。否则，\"名号不更\"，何以\"称成功，传后世\"?何况这种更改，也自有它的意义（详本书第二章）。因此并无争议。
更名不难改制难。争论的焦点集中在一个问题:郡县，还是封建?
什么叫\"郡县\"?什么叫\"封建\"?所谓\"封建\"，即\"封国土，建诸侯\"，又叫\"封土建国\"，简称\"封建\"，也叫\"分封\"。这是西周初年所作的一种政治妥协和政治安排。我们知道，武王伐纣，是联合了当时所谓\"各路诸侯\"（实为各部落和部落国家）的。伐纣成功以后，为了犒劳联军、酬谢功臣和巩固政权，便\"裂土田而瓜分之\"，按大小等级分给诸侯。这就叫\"西周封建\"。封，就是瓜分土地，并划定疆域（封国土）。具体地做法，是在国境线上挖沟，再在沟上种树，叫做\"封\"。建，就是指派国君，并厘定等级（建诸侯）。具体地说，则有公、侯、伯、子、男五等。封有实惠（土地），建定名分（爵位），于是各得其所，天下太平。当年，周人在夺取了天下后就是这么做的。殷商在夺取了天下后，据说也是这么做的。现在，秦人也夺取了天下，丞相王绾等人认为，当然也应该这么做。
王绾等人说，各国初灭，齐、楚、燕、赵又地方遥远，鞭长莫及。如不封土建国，只怕弹压不住（诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之，请立诸子）。秦始皇交由群臣讨论，上下一片赞同（群臣皆以为便）。这倒也正常。习惯的力量总是大于创新。封建制（即分封制）毕竟有着几百上千年的历史，帝国却刚刚创立。再说，又有多少人能意识到他们是在肩负着历史的重任，要开创一种前所未有的事业呢?总之，在大秦王朝建立之初，最高决策层的意见，几乎一边倒地主张延续有着悠久历史的封建制。
持不同意见的，是高瞻远瞩的政治家李斯和雄才大略的始皇帝嬴政。李斯时任\"廷尉\"（司法官），属于\"九卿\"（部长级）。他是楚国上蔡人，曾师从荀子学\"帝王之术\"。学成之后，敏锐地意识到六国皆不足恃，便弃楚投秦，因投靠吕不韦而成为秦王的座上客，算是客卿。而且，正因为是客卿，还差一点被驱逐。李斯以如此身份，若非深谋远虑，绝不会坚持不同政见，与秦国的同僚们唱对台戏。李斯说，当年周王所封子弟、同姓甚多，原以为可以和衷共济，同心同德，辅佐周室的。然而怎么样呢?他们自己倒先打起来了，而且打得不可开交，结下深仇大恨（相攻击如仇雠），周天子并不能制止。现在天下归于一统，海内皆为郡县，岂能重蹈覆辙?不如以重赏代分封，来犒劳诸子功臣。
对此，秦始皇表示同意。秦始皇说，天下之所以苦于战争，就因为有诸侯（天下共苦战斗不休，以有侯王）。如果现在又恢复诸侯制度，岂非重新制造战争（是树兵也）!于是采纳李斯建议，分天下为三十六郡，以后又增至四十二郡。郡下又设了县，并按照全国统一的制度和标准进行司法和征收赋税。这就是\"郡县制\"。
秦始皇的这一决策意义深远。从此，\"封建制\"退出历史，\"郡县制\"登上舞台。它的特点，是\"天下一统，四海一家，中央集权，分级管理\"，上面有中央政府，下面有各级政权。这种国家制度，一直延续至今。这就是秦始皇的历史贡献，所以说\"百代都行秦政治\"。然而，秦始皇虽然斩断了争论，问题却没有真正得到解决，新兴的帝国制度仍然面临严峻的考验。毕竟，新制度的建立不是一蹴而就的事情，旧制度的复辟则往往在所难免。何况西周创立的封建制，也并非当真就一无是处。它也有它的道理。实际上就连一些有头脑的人，也认为秦王朝二世而亡的原因之一，是未能\"裂地分民以封功臣之后，建国立君以礼天下\"。这话是贾谊说的，而司马迁以为然。《史记·秦始皇本纪》在引述《过秦论》时，就说\"善哉乎贾生推言之也\"。我们知道，贾谊和司马迁都是汉人。此二人在世时，郡县制几乎已成定论，他们还这么说。不难想象，秦末汉初之际恢复封建制的呼声有多高。事实上，大秦王朝刚刚灭亡，封建制就在项羽手中复辟。项羽定都彭城之后，一口气封了十八个诸侯王（其中就有后来灭了他自己的汉王刘邦），天下从此战斗不休，忧虑重开战端的李斯不幸而言中。西汉初年，刘邦迫于习惯的压力，不得不调和折中，在天子直辖的\"畿辅\"设郡县，畿辅之外封王侯，这就是郡县与封国并行的\"郡国制\"。显然，这是新旧两种制度讨价还价和政治妥协的结果。
这种不伦不类的制度给西汉统治集团带来了不小的麻烦，不是异姓王造反，就是同姓王叛乱。柳宗元在他的《封建论》中列举了这些事实:公元前201年，韩王信反，汉高祖前往平叛，被困七天。这就是\"困平城\"。公元前196年，淮南王英布反，高祖又前往平叛，被流矢所中，一命呜呼。这是\"病流矢\"。此后，惠帝刘盈、文帝刘恒、景帝刘启，居然\"陵迟不救者三代\"。朝廷不得不殚精竭虑，软硬兼施，又是\"削藩\"（削减藩国支郡），又是\"推恩\"（分封藩王子弟），直到汉武帝元封五年（公元前106年），才算解除了帝国的心腹之患。柳宗元认为，这就是封建制的弊病。
相反，中央集权的郡县制却很快就体现出它的优越性。柳宗元说，秦末天下大乱，有叛逆的民众，没有叛逆的官员（有叛人而无叛吏）。汉初天下大乱，有叛逆的封国，没有叛逆的郡县（有叛国而无叛郡）。中唐天下大乱，有叛逆的将领，没有叛逆的州府（有叛将而无叛州）。柳宗元认为，这就是郡县制的好处。因此，封建制不可恢复，郡县制不可废除——\"州县之设，固不可革也\"（《封建论》）。
始皇和李斯的立论，主要着眼点于当时的政治需要（休兵）;柳宗元的立论，则主要着眼点于政权的巩固和社会的安定。然而郡县制的意义却远不止于此。西汉武帝之后，各封国名存实亡，郡县与封国并存的\"郡国制\"退出历史舞台，以州领郡、以郡领县的\"三级地方制度\"开始浮出水面（汉初只有郡县二级，州也有一个由武帝所设之监察区变成行政区的过程，此处不细论）。州有刺史（后为州牧），郡有郡守，县有县令，中央政府直接任命的地方官，完全取代了分封的诸侯。皇帝册封的藩王，不再有独立主权。此后，这一制度一直为历朝历代所采用。粗略地说，唐，是道、府、县三级;宋，是路、府、县三级;元明清，是省、府、县三级（中国古代地方行政建制多变，郡取消，州降格，层次也未必就是三级，此处也不细论）。郡县制，贯穿了帝国的始终。从这个意义上可以说，无郡县制，即无帝国制。
那么，帝国又是一种什么样的制度?
帝国制度是从邦国制度过渡而来的。所谓\"邦国\"，是指西周封建到春秋战国时期所实行的一种特殊的国家制度，是我们民族国家形态的初级阶段。当时，中华大地上遍布着许多大大小小的诸侯国（封国）。它们各自独立，相互交往（通婚、通商、结盟、战争），又共同拥戴其中一个（具体地说就是周），作为名义上的\"天下共主\"（天子），组成号称\"天下\"的松散的联邦或邦联。这就是\"邦国制度\"。它的建立，如前所述，就是\"封建\"（封土建国）;它的特点，则是\"一个天下，许多国家\"。天下只有一个天子（共主），各国却有各自的国君（君主），因此又是\"一个天子，许多国君\"。由于这些国家和国君其实是有独立主权的，因此\"邦国\"类似于联邦或邦联。邦国与联邦或邦联的不同之处，在于有一个名义上的天下共主，诸侯各国也由这个所谓的天子\"封建\"而成，因此史书上一般都把诸侯国称为\"封国\"。但我们要说清楚，封建也好，共主也好，都只是名义上和礼仪上的。各国的领地，其实不少是他们自己打下来的。而且，要扩大地盘，还得再打，只不过打下来以后，要到周天子那里去办个手续罢了。但这个手续仍很重要。没有这道手续，就不是邦国制度了。
这些国家在封建之初大多还很幼稚，是否成形也尚待商榷。所谓\"夏禹万国，商汤三千\"，岂能都是国家?恐怕不少是部落。周武时八百诸侯，也多半有些是国家，有些是部落国家。这样的状态，是与其叫做\"国\"，不如叫做\"邦\"的。邦，可以理解为介乎国家与非国家之间的政治组织，即\"准国家\"。比如联合起来组成\"美利坚合众国\"的那些State（旧译为州），就是邦。正因为是邦，这才先是组成邦联，后又组成联邦。封建之初的那些诸侯国，就多少有这么点意思。只不过在美国人那里，是十三个邦组成\"合众国\"。立宪以后，\"邦\"就变成了\"州\"。而在周，则是天子\"分封天下\"。封建以后，\"邦\"就变成了\"国\"。
因此我认为，单指这些诸侯国时，可以叫\"封国\";由于它们是诸侯之国，也可以叫\"侯国\"。但如果指制度，则不如叫\"邦国\"。事实上，这些诸侯国原本就叫\"邦\"，\"邦\"的本义也原本就指诸侯封国。比如\"周虽旧邦，其命维新\";比如\"邦有道，则知（智），邦无道，则愚\";而诸侯国之间的交往，当时就叫\"邦交\"。邦，既有国家的意思（《说文》:\"邦，国也\"），又有分封的意思（《释名》:\"邦，封也\"），贾公彦就说\"凡言邦国者，皆是诸侯之国\"（《〈周礼·天官·大宰〉疏》）。所以，西周之所封建，就既可以叫\"国\"，也可以叫\"邦\"。或者再具体一点，城郭之内曰国，四境之内曰邦（《六书故》），合起来就是\"邦国\"。
邦国与郡县是完全不同的。邦国有独立国家的性质，郡县则不过是帝国的构成部分和中央的派出单位（这一点后面还要细说）。总之，封建与郡县相对应，邦国与帝国相对应;封建指成因（形成原因），邦国指成形（存在形式）;封国指单体（比如齐为吕尚的封国），邦国指制度。秦始皇以郡县代封建，其实也就是以帝国代邦国。因此，要讨论郡县制和帝国制，就必须讨论邦国制度。