三十年代初期，陕西，尤其是陕甘边地区，发生了连年灾荒。出现了赤地千里、灾民流离、卖妻鬻子、饿殍塞道的惨象。但是，统治阶级的压迫和剥削却有增无减，他们继续设立名目繁多的各币中苛捐杂税。巧取豪夺，聚敛财富，迅速激化了各雨中社会矛盾。贫苦农民纷纷揭竿而起，聚众反抗，“交农”、抢粮、分粮斗争遍及各地：民变、民暴此起彼伏，形成了日益高涨的群众斗争潮流。与此同时，我党领导的“中国工农红军陕甘游击队”迅速崛起，活跃在陕甘边的广大区域，与群众斗争相融合，积极引导群众斗争走向游击战争和土地革命。使陕甘边地区出现了有利的革命形势。
中其中央研究了陕西特别是陕甘边地区的政治经济形势。适时地向中共陕西省委提出了两项相互联系的重要战略任务，即创建陕甘边新苏区和中国工农红军第二十六军。
一九三二年四月二十日，中其中央作出了《关于陕甘边游击队的工作及创造陕甘边新苏区的决议》。《决议》分析了陕西“在空前的灾荒下，农民反抗捐税、反对高利贷、反对国民党统治，争取土地、灾民分糖和抢粮”的斗争形势和中国工农红军陕甘游击队在斗争中“日益壮大起来”的实际情况，向陕西省委提出了“在积极地开展当地的游击运动中。创立新的红军队伍及陕甘边苏维埃区”的任务。中央决定，按红军编制法。成立“中国工农红军第二十六军”。“责成陕西省委从自己的常委中选派一人去担任二十六军政委”；中央要求，在中国工农红军陕甘游击队行动的区域中，必须立即彻底执行“组织和领导农民群众起来没收一切地主绅士、祠堂庙宇及帮助反革命的富农的土地”，“彻底的摧毁当地的反革命的政权机关，组织苏维埃的政权机关”，“解除边区内一切反革命的武装，广泛地进行武装工人、雇农、贫农和中农”的任务，以建立巩固的陕甘边革命根据地。
一九三二年六月二十六日，中共中央在上海召开北方各省委代表联席会议，通过了《开展游击运动与创造北方苏区的决议》。《决议》进一步强调。“创造巩固与发展陕甘边新的苏区”是“北方党的基本任务与工作”，要求“在边区应当首先发动广大劳苦群众百倍的开展和淙入群众斗争”，“摧毁与肃清边区一切反动势力。武装广大劳苦群众”；实施“苏维埃中央政府的一切法令”；红二十六军应“锻炼成为强有力的红军，巩固与发展陕甘边苏区。”
一九三二年八月一日，中共中央给陕西省委发出《指示信》，重申了中央关于创立正式红军和陕甘边新苏区的决定，费求“陕西党必须十倍、百倍的加紧这一工作”，“必须坚决的没收地主阶级与祠堂庙宇及土豪劣绅的土地，按照劳动力与人口，平均分配给雇农、贫农以及中农。”“必须组织雇农工会、贫农团”，“立刻成立红军一团”。“开始有计划的游击运动”，“加强边区党的工作”。
根据党中央的上述决议和指示，中共陕西省委相应地通过决议并发出指示，具体部署刨建陕甘边新苏区和组建中国工农红军第二十六军的工作。
一九三二年六月一日，中共陕西省委通过了《关于创建陕甘边耘苏区与游击队的工作决议接受中央<关于陕甘边游击队的工作及创造陕甘边新苏区的决议>》。《决议》指出：“创建新苏区与开展游击战争运动”是“陕西全党的一个中心任务”；决定在陕甘边地区组建农人游击队。开展游击运动、进行土地革命，“在各地的游击运动中抽出一部分最精锐的部队。编为一团”。征调西安的工人、三原、富平、蒲城的农民参加红军；省委还决定。“派得力同志去组织边区特委，并责成游击队队委在旬邑党部用最大限度的力量去建立这一工作”， “在红军的裉据地与游击区域中，应当最大限度的发展党的组织。吸收雇农、贫农及良好的中农入党”。
一九三二年八月二十五日，中共陕西省委召开全体扩大会议，传达贯彻中央“八一指示”和北方各省委代表联席会议精神，通过了《关于帝国主义国民党四次围剿，创造陕甘边新苏区及红二十六军决议案》，进一步提出，“必须按照现在游击队的力量，立刻编成红军一团。在最近期间。实现编制一师的任务”，二十六军“必须坚决执行省委的军事计划，以实现创造新苏区的任务”。《决议》要求，红二十六军和陕甘边党组织要“动员群众起亲去参加分配土地的运动”，“建立和巩固革命委员会的临时革命政权”，要在边区广泛“开展游击运动。建立赤卫军、游击队、少年先锋队等武装组织”，《决议》指出：“发展和巩固党的组织，是执行以上任务最主要的中心”，为了加强边区的工作，“立刻成立陕甘边特委，旬邑、淳化地方党部由边特委去领导”。
为了实现党中央关于创造陕甘边新苏区的决策，落实省委指示，中国工农红军陕甘游击队和陕甘边地区党组织在句邑、正宁一带深入发动群众，开展游击战争。创造工农民主政权，进行了艰苦卓绝的工作。经过无数战斗和反复探索，中共陕西省委和中国工农红军陕甘游击队、陕甘边党组织根据斗争形势的需要，调整战略部署。逐渐将创造陕甘边苏区的工作重心转移到照金地区。
照金地区位于陕西耀县西北部，居桥山山脉南端的突出地带，与淳化、旬邑、宜君、同官(今铜川)等县接壤。它北倚子午岭中段，南俯渭北高原。东临威榆大道。西通陕甘边腹池。境内山峦逶迤，河溪纵横，沟壑交锚，密林如海，中心地带险峰赫立，其中以薛家寨为最。海拔一千六百余带，悬崖峭壁上模贯着数处天然岩洞，寨势雄奇，极为险要。照金地区的土地十分集中，绝大多数被几家大地主和香山寺院占有，无地农民多达百分之六十。在苛捐杂税、高额稆债和兵患匪祸的交互压榨侵害下，群众生活困苦不堪。由于连年灾荒的逼迫，川东、河南、四川和关中的饥民纷纷逃逸到这里避难和寻求出路，从而加剧了这里的贫困，广大人民群众挣扎在死亡线上，具有强烈的革命要求。
一九三二年春，刘志丹、谢子长率领中国工农红军陕甘游击队到照金地区活动，同年夏，三原武字区人民开展游击战争。创造苏维埃政权的运动波及到照金地区，在群众中引起了强烈反响；渭北游击队也以照金为回旋和退据地区，在照金高山槐一带发动群众，成立了农民联合会等群众组织。由于党的土地革命路线深入人心，红军陕甘游击队和三原人民革命斗争的形势日益扩大，照金地区的群众相继建立起一批农民游击队，为进一步开展照金地区的革命斗争创造了有利条件。
照金的地理条件和革命形势的发展受到省委的关注。一九三二年九月十七日，省委制定了《边区军事计划》。明确提出了创建包括照金在内的陕甘边革命根据地的战略目标，规定了创建根据地的具体方针：“(一)边区范围目前以旬邑职田、清水螈、土桥塬；淳化鞍子瓜、白厢塬、；耀县照金、马栏一带，正宁之山河北螈、盘克螈、湫头螈、史市寸螈周围四百里为中心，军事根据地在湫头塬；(二)配台群众武装，首先肃清边区周围的白军和民团武装：(三)肃清豪绅地主富农一切反革命活动；(四)立即开始测验边区中的一切军事险要。开始建筑防御工程，搜集一切旧式的大炮、火器，配备在这些工程上面”。《计划》要求立刻组织照金一带的农民游击队，“成立一大队。由三原地方党部和边特负责”，其“军事任务是伏击和扰乱从马栏、淳化、郴州亲的敌军，肃清这一区域敌人的一切武装力量。”《计划》还对红二十六军的编制、任务、战略战带作了原则规定。
《军事计划》形成后，省委选派了一些干部到陕甘游击队，以加强骨干力量。省委还决定，由省委常委杜衡担任即将正式成立的中国工农红军第二十六军政委，指令社衡到陕甘边寻找部队。由于当时陕甘红军游击队转战到陕北地区，省委选派的干部均因道路不通而折回，杜衡则留在旬邑等待游击队，一九三二年十一月，陕甘红军游击队奉省委命令回师陕甘边。在照金地区集结，准备实施省委《军事计划》。刘志丹、谢子长等红军陕甘游击队领导人，分新了照金地区人民群众缺粮断炊的严重情况，决定从领导群众开展分粮入手，进行创建革命根据地的斗争。遂即孪妙斋在照金组织芋园游击队，游击队干部战士深入乡村家户，广泛发动群众。从一九三二年十二月十六日起。部队连续召开了声势浩大的群众大会，控诉统治阶级的罪恶，宣传土地革命，号召群众建立武装组织，成立苏维埃政权；部队还组织七十多个村庄的数十干群众，选举并成立了分粮委员会，制定了分粮办法，将大地主囤积的粮食分给人民群众，大大提高了人民群众的革命积校性，扩大了党和红军的影响，为刨建革命根据地打下了广泛的群众基础。
十二月十八日。杜衡奉省委指派，亲到中国工农红军陕甘游击队。
根据省委《军事计划》和照金地区人民群众已经动员发动起来的实际情况，中国工农红军陕甘游击队领导人研究了创建陕甘边革命根据地的具伸方幕，并于一九三二年十二月二十日由杜衡向省委报告。照金地区已具备了开辟革命根据地的主要条件。一、照金是旬邑、淳化、耀县、三原、宜君的中心，接连陕甘边，尤其是接近渭北。能与渭北苏区的创造取得最密切的联系；红二十六军能够有力地推动渭北新苏区的创造：二、照金地区约有十余万灾民。他们对土地革命的要求万分迫切，是创造根据地“最有力的条件”；三、有利于动员周围群众参加红二十六军。迅速壮大红军力量；四、红军可以得到充分的粮食供应；五、军事地形有利，进可攻，退可守。据此决定，二十六军“即以这一带作根据地，创造陕甘边新苏区。与渭北新苏区联结起来，打成一片”；同时决定，红二十六军暂时编为三个步兵连，一个骑兵连。
一九三三年一月四日，省委复信二十六军，批准了上逋报告，并指出，“我们需要用大的力量扩大巩固红二十六军，开展边区广泛的群众运动”。
随着照金地区革命根据地的开辟，省委于三月十五日发出《给红二十六军的指示信》。进一步明确指示红二十六军，要坚决执行“创造以照金为中心的陕甘边与渭北新苏区”的任务。强调“红二十六军必须更要加紧创造以照金一带为中心的新苏区与红二十六军向外发展的根据地”。至此，省委从全局上确定了创建以照金为中心的陕甘边新苏区的战略目标。