说到敌后抗日根据地的政权，史学界几乎都知道有个“三三制”，在某种意义上，“三三制”成了抗日根据地政权的代名词。实际上，所谓的“三三制”是在1940年3月才由毛泽东提出，各个根据地真正实行这个制度，大约要经过一年，而在此之前，中国共产党已经在各根据地建立各级政权有数年之久。
什么叫做“三三制”呢？我们最好还是引用毛泽东的原话，1940年3月6日，毛泽东为中国共产党中央起草了关于抗日根据地政权问题的指示，提出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民主统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，不左不右的中间派占1/3。”毛泽东在指示中，特意强调了目前更为严重的是忽视争取中等资产阶级和开明绅士的“左”的倾向。这个指示有这么几个含义：说明了抗日根据地的政权实际上是统一战线政权；这个政权必须既保证共产党的主导，又保证统一战线的性质；为了保证这个政权具有广泛的代表性，无论如何也要保障非党人士，尤其是中间势力的比例；之所以硬性规定政权构成的比例，主要是因为存在着忽视争取中间势力的关门主义倾向。各个敌后抗日根据地，毕竟是由共产党人开辟的，他们在取代国民党旧政权的时候，或多或少地对原地方精英进行了打击，就这些共产党人主观愿望而言，其实不少人严重地存在排斥地主乡绅或者说有钱人的倾向，这种倾向自然会在政权建设和其他工作中表现出来，稍有不慎，更容易滑向左边而不是右边。在苏中根据地做地方工作的陈丕显在回忆录中提到过，政府推行减租减息，根据地许多地方，只要群众一发动起来，往往会有许多农民拥到地主家里，“不分黑白一律采取斗争方式”，还有将地主捉来游街的，还有在农民集合场所“悬挂红旗、斧头、镰刀、唱国际歌”的。看来，在政权的运转中，过去苏维埃的情结总是阴魂难散，搞得不好就会旧梦重现。这里挂镰刀、斧头、红旗、唱国际歌的，大概不会是农民，而是那些主持基层政府的共产党人。
理解“三三制”的关键因素有两个，一是这里“左”派和“中间派”划分的依据是什么？二是“中间派”的含义和范围是什么？对于前者，从中国共产党中央指示的行文中我们可以看出，划分的标准和尺度似乎有两个，一是阶级标准，二是对待共产党及其政权的态度。但在事实上，标准只有一个：即态度标准。由于“态度”是一个非常软性的尺度，所以，实际上所谓的“中间派”，也是一个定义非常模糊、界限非常宽泛的概念。毛泽东在稍后曾经对“中间派”做过一个解释，按他的说法，所谓“中间派”就是指中等资产阶级和开明绅士，而中等资产阶级就是民族资产阶级，开明绅士就是带有资产阶级色彩的地主阶级。在后来的实践中，各个地方实力派，即地方军阀，也被划为“中间派”。在1940年6月间，毛泽东出席中央书记处会议时又说，目前顽固势力削弱，中间派势力增大，国民党军队的多数军官也是“中间派”。虽然这样一些中间派不大可能参加到根据地政权中来，但他们的代表，却是可以被接受的。反过来，如果这些“中间派”有人开始反共，那么就自然变成了顽固派和反动派，像桂系，原来属于标准的中国共产党可以争取的“中间派”，可是一旦在皖南事变中参加反共，就成了顽固派。本来，阶级的标准意义在这里就是相当含混的，大地主大资产阶级的划分标准是什么，实际上并不十分清楚，在实践中只是将国民党政府中的要员，笼统地说成是亲日派的大地主大资产阶级和英美派的大地主大资产阶级，而作为地方实力派的地方军阀，论阶级性质其实与上述大地主大资产阶级并无不同，他们被划为“中伺派”，显然不是因为他们不够“大”，主要是对待中国共产党的态度。做过新四军六师十八旅旅长的江渭清后来在回忆录中说了句大实话，他说，在他管辖的地区，地主和乡绅，“凡是愿意帮助我们的，就称他为‘开明地主’。要知道，共产党、新四军这样称呼他们，他们心里也很舒服。总之，要将‘阻力’变成‘助力’，靠的就是党的法宝之一，统一战线政策”。也许是因为“三三制”的成员标准的含混，也许是“左”的影响一时难以除尽，以至于在执行过程中，各地也出现某种“非标准”的表述，比如鄂豫边区的一份党的文件就“三三制”理解为“使各级政府负责人选共产党员能占三分之一，其余各抗日党派各抗日阶层的优秀代表能占三分之二”。彭德怀在1940年9月中国共产党北方局高级干部会议上的讲话，就将“三三制”解释为“赞成抗日又赞成民主的地主资产阶级，小资产阶级与无产阶级在政权中各占三分之一”。这种表述，显然带有更多的传统中国共产党话语的味道，似乎更富有阶级分析的色彩，暗示了各根据地在具体执行“三三制”的时候，还是容易出现按阶级划线的某种误解。果然，在1941年1月皖南事变爆发后，国共之间出现了紧张对峙的局面，八路军前线总指挥部发布了一个态度强硬的政治训令，由此，彭德怀和罗瑞卿受到了中国共产党中央的批评，说“前总”的训令“混淆大资产阶级与民族资产阶级的区别，从理论上动摇了‘三三制’，使全军得到这样一个印象，即整个资产阶级都已经或快要叛变了，工农小资产阶级的苏维埃时期又要到来了”。即使在与国民党关系最紧张的情况下，中国共产党中央依然强调“三三制”，强调反对关门主义。
实际上，“三三制”的精髓，就是要建设一个包容性更强，代表性更加广泛的政府形象，精神实质就是反“左”倾关门主义，只要能在确保共产党主导地位的前提下，“三三”的比例并不是一个原则性的问题，“中间派”的定义更是可以变动的。1940年底，毛泽东在给中原局的电报中说：“苏北组织政权机关及民意机关应坚决实行‘三三制’，共产党只占三分之一，在开始时还可以少于三分之一，网罗各党各派无党无派一切不积极反共之领袖人物参加，其中应有国民党中派及t左，派，韩国钧等民族资产阶级及开明地主均应该参加，也可容许少数右派代表，真正组织各党各派各界各军的联合政权，力避我们包办。”所以，“三三制”的提出和坚决贯彻，主要是反对和防止“左”的倾向，避免共产党自我关门，“三三制”不是要确保党员的三分之一，而是要确保所谓“中间派”（实际上是各种原来属于中国共产党敌人的各种势力）的比例。为此，在以后的抗战岁月里，尽管有时也提到防止右的偏向，但主要却在各种场合下强调当前主要的倾向是“左”的偏差，是建立违背统一战线原则的清一色政权的倾向。为了更好地贯彻推行“三三制”原则，中国共产党中央北方分局还在1940年的中期制定了“双十纲领”，更具体地确定了以“三三制”为核心的统一战线原则以及施行办法，在根据地形成了更宽松的政治气氛。
一般来说，“三三制”主要应该在边区选举中实施，但是，毕竟共产党人才是敌后抗战的主导者，大多数农民出身的共产党人尽管有着各种各样的毛病，但应该说是乡村社会中最富有献身精神的一群，在艰苦的战争环境中，进入基层政权机构往往要付出鲜血和生命的代价，而共产党人的确付出的最多，因而他们的威望自然在日益提高，而且我们在前面已经提到，抗战时期的中国共产党，其成员比较复杂，各阶层有能力有抱负有知识的青年大量拥人，共产党自身的代表性无形地增加。在敌后，在根据地，共产党人确实堪称是“中华民族最优秀的子孙”，就是说，当时的共产党内集中了一批杰出的精英，所以，在每次例行选举中，他们几乎用不着刻意动员，就会占上风，尽管中国共产党中央提出并强调要保证非党和中间人士的比例，但事实上却难以保证这类人的当选，在1940年的“大选”中，尽管已经强调了“三三制”原则，但各根据地却无论如何也难以保证“三三”的比例，以晋察冀边区为例，5个专区19个县的924名县议员中，共产党员占55.3%：4个专区13个县的4749名区代表中，共产党员占47. 84%。乡村一级的民意代表和政权中的党员比例就更高。这固然有主持选举的人“左”的思想倾向影响的因素，但更多的还是因为优秀分子都靠拢在共产党的周围，除了个别年事已高的乡绅以外，所谓的中间人士的确拿不出太像样的人选。在相当多的情况下，为了确保“三三制”的比例，往往不得不由共产党人出面，以有违选举民主公正原则的方式，通过所谓的做工作力争非党尤其是地主代表的当选，如果实在不行就以政府聘任的方式保证各级民意机构的地主和乡绅的名额。在县以上的民意机构，如果共产党员的比例超过太多，就采取自动退出的办法，以确保非党和中间人士的比例。1941年8月，中国共产党北方分局的负责人彭真特意指示，现在县议会已经吸收了大批“有声望的绅吏联庄首领”，而在“村政改革运动中，应去掉少数最坏的不可挽救的分子，一般士绅仍应吸收其参加村务会或代表会，清算村账应只限于本届，牵扯的人系越少越好，牵扯的年月系越短越好，切勿追究陈年老账，以致激起豪绅团结，甚至勾结敌人反我”。妥协已经到了连从前的绅吏不道德的贪污欺占行为尽量少予追究的地步。在乡村的层面，吸收这些原精英进政权，通过正常的选举程序显然是行不通的，这里，更是需要党出面做工作（往往越是村里的小地主，从前的村政权头目，其道德素质越差，越是没有人缘，而一方知名的大绅士，即使出于面子，往往也比较爱惜羽毛，注重自己的名声），这样一来，民主的程序也就没法再多讲究了。然而，实行“三三制”，在当时被视为是实行民主之举，不仅中国共产党自己这样认为，国内大多数舆论也是这样认同的。1942年11月间，著名记者和出版家邹韬奋来到新四军苏中根据地，在考察了一个月以后，他写信给陈毅说：“过去十年来从事于民主运动，今天才在实际中看到了真正的民主政治。”他还兴奋地对友人说：“敌后抗日民主根据地是全国最理想的地方。我所憧憬的民主自由，在共产党领导下的敌后抗日根据地实现了。”邹韬奋的意见在当时是颇具代表性的，这表明，以非民主的方式实行“民主”，并没有多少人会在意它的“非法性”，对民主程序的漠视，已经成为中国的一种特殊国情。有一个故事似乎很耐人寻味，1942年8月，谢觉哉在《解放日报》上写了关于边区“大选”的文章，提到了“还政于民”的说法，毛泽东马上写信给他，说这种提法不妥。在毛泽东看来，根据地政府本身就是代表老百姓的，是民的，所以用不着“还政于民”。事实上，包括选举在内的“政”，是不可能真正还给民的，为了追求政权的更广泛的代表性，必须对“政”要有一定的控制，尽管这种控制可能会比较的温和，比较有人情味，容易让人在不知不觉中接受。
不管怎样，实行“三三制”以后，中国共产党与原地方精英的关系得到了进一步的改善，在这些地方精英眼里，中国共产党自身的革命意味相对模糊了，面目更可亲了。晋察冀边区的领导人刘澜涛在收集了边区“双十纲领”颁布以来五个月的反映后作总结时提到，“地主士绅在社会的地位提高了。因之，他们也较活动了（如灵寿某大地主自动组织宣传队实行选举。涞源某年过五旬之老地主，爬山越岭，冒着枪林弹雨参加涞灵战役等）”。曾任阎锡山爱将杨爱源秘书的知名人士，开始转变对共产党的不友好态度，在士绅座谈会上公开表示拥护“双十纲领”，一些跑到敌占区的地主开始回乡，乡绅富商也有了在根据地投资经营的积极性。一份报道鄂豫边区第二届军政大会的文章写道：“在风雨交加的深夜，那些老代表先生们，在高低不平的河岸上和小桥上爬行着去开会，张老先生的帽子被风吹掉，有时代表的衣服被水浸湿，然而大家并不为困难所阻止。”这里提到的老先生，基本上都是乡绅。在华中地区，实行“三三制”以后，原地方精英与新四军和抗日政权出现少见的融洽气氛，特别是一些被选进或者聘任为参议员和区代表的乡绅，表现出了空前的抗日热情，滨海县的参议长乡绅徐岫青，将自己的三个儿女都送到了新四军，阜宁县公兴庄的乡绅左思民，也把自己的三个儿子送到了新四军。有的乡绅甚至捐出自己的田产，动员农民参军，台北县西渣区19位乡绅，献出近700亩地，动员了94名青年参军，射阳县绅士陈汉愚，献出旱田20亩，在报上征求两名青年入伍。而一些本来就有武装的地方精英，也纷纷把武装交出来，归到新四军里。乡绅积极性调动起来以后，减租减息的阻力也相应减小了，华中的一些著名的大绅士带头实行抗日民主政府的减租减息政策，像杨芷江、朱明熙等起来做了表率，一般的乡绅地主也就跟着了。通过减租减息与实行累进税制的征收（根据地税收的主要负担者之一是地主和富农），事实上原地方精英中乡绅和地主的物质基础逐渐被削弱，大量地将土地出卖，或者少量地转入工商业，尽管如此，根据地政权对他们的政治照顾却依然如故，仍旧将他们视作中间势力的代表，实际上等于在他们将土地和财富均分给农民之后，给他们某种政治上的补偿，让他们保留更多的面子，持有身份和地位上的虚荣，自然，他们也因为这一点而保持与中国共产党的联盟关系。对于游击区和非巩固区的乡绅和地主，减租减息政策实际并没有实行，能适当地减一点的地主，已经被视为开明了，在那种环境更恶劣的地区，必须以更大的妥协来换取地方精英的支持。
“三三制”标志着中国共产党在对待原地方精英态度上的一种制度性的妥协，正是由于各根据地比较坚决地贯彻和执行了这种妥协，中国共产党所领导的抗日根据地才避免了重蹈从前苏维埃时代的覆辙，及时阻止了根据地日益趋向“左”倾的滑动。虽然“三三制”未必像某些外国学者说的那样，纯粹是为了应付抗日根据地的危难时刻而制定的应急措施（在1940年初，毛泽东未必就能预见到了第二年如此严峻的形势变化，而事先作出如此重大的政策反应），但这项政策的确极大地有助于帮助中国共产党渡过危机，在日军的严酷扫荡中，大块的根据地变成了游击区甚至敌占区，而日军建立的基层政权恰也是主要依靠那些前地方精英，而从危机开始前确立的良好的统一战线政策，使得共产党人比较容易地赢得了这些人的心，使他们执掌的基层政权变成人在曹营心在汉的两面政权，从而支持中国共产党度过了最艰难的时刻。政治的关键就在于不断地、适时地妥协，将政权作为妥协的支点，也许是再合适不过的了。
同时，在某些特定的场合，毛泽东提出并实行这个政策，有时也有让另一种势力来监督共产党，以防止自身腐败和激励工作效率的作用。毛泽东在1944年听取聂荣臻关于晋察冀边区的汇报时，他曾插话说，关于政权问题，虽然非党人士比党员少，但能吸收中间人士，有很大的影响，使我党有所顾忌，不至于变成清一色，现在陕甘宁边区政府中只有几个非党人士，有很大的影响，能进行合法斗争，这种法治的斗争能够教育我们。他在1941年的政治局会议上还说过，“三三制”一是分化大地主大资产阶级，扩大其矛盾；二是打破共产党的关门主义，集中民众的意见，要与非党干部接近才能感觉新的问题。这种思想实际上跟后来的树立对立面思想是有关系的，反映了毛泽东某种独特的统治思路，可惜的是，这种思想并没有像他对黄炎培所说的那样，发展成中国式民主构架，打破中国历史上兴勃亡忽的循环。
从另外一个角度说，“三三制”也带有对原来的农村各种势力重 新安排权力结构的意思，事实上，无论谁在当家，传统的家族界限和 观念都会起作用，只不过原来是通过宗族与村政权来体现，现在则通 过别的什么途径，如果途径不通畅，那么事情就会出麻烦。实行“三 三制”以后，非党成分增加，没有被党吸收的传统的能人更容易脱颖而出，基层政权的代表性增加，代表面扩大，各种渠道都畅通了，所以，政令也就更容易畅通了，中国共产党的政策也更容易被执行。
实行“三三制”，在实际的政权运作过程中往往会有意想不到的提高行政效率的好处。抗日敌后根据地一般都是中国最落后、最贫穷而且愚昧的地区，在这样的地方，出身贫苦的农民往往没有文化，素质比较低，甚至办事能力也比较差，1941年10月鄂豫边区给中国共产党华中局的一份报告透露，该地的乡村的工农干部虽然执行政令十分认真，但“不识字者多，简单书文也看不懂，不知团结中间分子，说这些鬼名堂搞不好，领导上事务主义，乡长替通讯员跑腿”。自然，当乡村政权不再清一色（主要是贫农）的时候，其成员的素质也就提高了，行政效率也就提上去了，至少不会出现没有人看得懂文件，主管干部为通讯员当差的事了。经过各个层面的人之间共事的磨合，彼此间也能有相互渗透和影响的作用，“工农干部”自然也就得到了提高。
当然，“三三制”的实现虽然在当时算是一种中国最为民主的制度施行，但还属于广泛征求意见的范围，正因为如此，才会出现公然无视民主程序的规定和操作。“三三制”在制度内容上实际上等于是用请客的方式集思广益，无论代表比例上对原地方精英有多少照顾，让他们出多少声音，也不可能真正左右根据地的决策，不仅动摇不了中国共产党的地位，反而有助于强化之。在实际政治运作中，我在前面已经提到，原地方精英在议政机构和基层政权的比例是提不上去的，尽管他们可以在会议中表达自己的意见，但却难以左右会议的决议，特别是在涉及那些与农民利益相抵触的问题上，他们更是难有作为。比如1942年苏北根据地淮海区的第二届参议会上，当乡绅代表提出对农民“借粮”（实际上是部分农民吃大户）问题的质疑时，农民代表起来反驳，由于“农民方面发言方式一个接一个的，继续不断，地主士绅方面的发言反而被压下去了”。有的地方的地主士绅似乎从一开始就看清楚了这一点，淮南边区的地主参议员说他们怕举手表决，“他们说：‘共产党员有三分之一，进步分子有三分之一，我们怎么举得过呢？”’不过，即便乡绅们的声音被压下去了，表决时又往往占下风，但只要他们产生了某种意见，只要从总的战略上还存在对他们的统战需要，这些意见的表达还是会对根据地政府的政策产生一定的影响，但政府对他们意见顾及的程度，却主要要看延安方面总策略的需要。
外国学者称抗战时期是中国共产党的“革命的蜜月”（ Edward Fri-edman.1991）。的确，那是中国共产党和一部分旧式的地方精英们的“蜜月”，也是中国政治最开通的“蜜月”，虽然这个“蜜月”本身潜伏着其他的一些东西。