保甲制作为一种乡村制度，应该说起始于商鞅变法，商鞅在秦国开阡陌，编什伍，实行连坐制，虽然没有保甲之名，但已具后世保甲之实。作为一种打破乡里宗法和道义温情规矩及氛围的措施，商鞅的制度是将严刑峻法施行于社会最下层，本质上是将军事制度施用于民间。我们将要阐述的国民党的保甲制度，其初衷与商鞅是一致的，可以说深得商鞅的三昧。
但是，商鞅虽然已经将保甲的精髓付诸实践，却偏偏没有想出保甲这个概念，保甲之名的发明，应归功于中国历史另一个大大有名的变法者王安石。但是，当年王安石的所谓保甲，跟后来国民党实行的，以及在我们的常识中所讲的保甲仍然不是一回事。王安石变法实行的保甲制，其中的“保”是以家户为基础的乡村编制，十家为一保，上面还有大保和都保，而“甲”却不像后来那样是保以下的单位，而是以保丁为基础的另一种与保平行的编制，实际上属于另一种“乡兵”制度。因为北宋积弱积贫，冗兵冗官为历朝之最，其中军队既庞大又无用，在面对北方少数民族的威胁时候感到十分困扰，既败于辽，复败于西夏，只得交出越来越多的“岁币”，以求暂时的安宁。北宋长期实行的是募兵制，仗越是打不好，兵就募得越多，一边是年年拿钱给人家买太平，一边是花更多的钱来养兵，使得财政不堪负担。王安石变法实行保甲制的主要目的就是解决募兵制的问题，想利用过去寓兵于农的办法，推行保甲，两丁抽一，逐渐加以训练，最后取代由招募来的士兵组成的职业军队。因此，虽然王安石保甲制也有互保连坐的内容，但主要是为了恢复类似唐代的府兵制，立意在改换一种新的国防体制。
国民党政府在确立统治的最初几年，在农村基层推行的是“乡村自治”，仿照西方和日本实行一种新的地方区划的转变，实行区一乡镇一闾一邻的政权体制，但是，蒋介石很快就发现，“乡村自治”根本不合他的脾胃，不仅难以实现强化国家政权的目标，更难以对付日益滋长的红色反抗。1931年6月，在对中央苏区进行第三次“围剿”的当口，蒋介石决定在“剿匪区”的江西修水等43个县试行保甲制，取消旧的乡村政权编制，不久又将此办法推广到整个江西。第三次“围剿”的失败，给了蒋介石较大的刺激，意识到对于中国的共产主义运动，仅仅靠军事“围剿”不可能解决问题，必须有相应的农村改革措施，他接受了幕僚们提出的剿共须“三分军事，七分政治”的主张，在推行军事政治改革的同时，下大力气在所谓的“剿共区”，即有共产党红色根据地的区域推行保甲制。
由于第四次对苏区“围剿”的主要方向是鄂豫皖根据地，所以，在1932年8月，蒋介石公布了《鄂豫皖三省剿匪司令部施行保甲训令》，宣布了蒋介石政府对于前阶段地方自治政策的改弦更张。同时，颁布了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，正式开始推行保甲制度。在蒋介石的训令中，详尽地列举了前阶段实行的农村地方自治的七大弊端，虽然他也说了人民未经训练、政府办事不力和土豪劣绅借机欺压农民等问题，但最重要的在他看来，则是地方自治所含有的民主、自由、平等精神极大地妨害了政府的行政效率，使得政府人员缺乏威权。“盖自治职员既由普选而致，必求结欢世好与群众，自卫职员则负有保安除乱之重责，凡遇群众或个人有妨害治安之行为时，且须实行职权，予以严厉断然之干涉。今乃欲使自治之领导者而兼自卫之负责者，何异南辕北辙，结果必至宽猛无所适从，既易受群众之挟持，且将失其制裁之威力，自治自卫之使命将无术以完成。”
蒋介石的这些主张，实际上与他长期以来对西方制度和思想的一贯看法有关，他一直认为五四以来，西方的学说教坏了一代青年，自由民主对中国只有坏处，没有好处，这也使得一直自诩为孙中山忠实信徒的他能够最终公开抛弃了孙中山所倡导的地方自治思想，推行保甲制。对于蒋介石来说，显然传统的魅力要更具吸引力，在训令中他宣称要斥诸中国古老的家族制度，并在此基础之上，建立保甲制。与此同时，他还提出了所谓社会治理的“四字方针”——“教、养、卫、管”。“教”就是教化，用传统的礼义廉耻思想来教育老百姓；“养”就是让人民行为有规矩、合乎规矩；“卫”则是农村军事化的社会整合；“管”自然意味着强化对农民的管理。这四字方针，实际上就是国民党政府推行保甲制的主导思想，除了日本军国主义式的社会组织方式外，更多就是中国传统的严刑峻法。显然，蒋介石推行的保甲制，与王安石的保甲制在形式和内容上都不一样，而更接近于商鞅变法的某些成分。
此次推行的保甲制大体是这样的，所有城乡居民（主要是农村）以户为基本单位，户有户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。保甲按居住的状况挨家挨户编组，基本上依自然村镇编排，如果编到最后余下的不够一甲，超过五户的就按一甲算，不足五户则编人最接近的甲中，保也类似办理。保的上级行政机关则是乡、区和县，与保甲以前的地方区划接轨。有的地方还在保之上设立了联保组织，后来区的建制取消，联保主任变成了实际上的一级政府建制。每保设办事处，设置保长和副保长，开始由上级政府指派，后来名义上要由保民大会选举产生，但实际上依旧是指派，而且是根据地方人士的势力强弱来指派。保长之下还设有民政、警卫、经济和文化干事若干，一般还有配备快枪的保丁若干，这些保丁名义是保内武装壮丁队的骨干，实际上则是保长的家丁。一般来讲，甲长的权力不大，跟保长几乎有天壤之别，几乎所有的“公务”都要落实到甲长的头上，既要跑上又要跑下，属于两头受气的差事，所以在绝大多数情况下，由甲内的农民轮流出任，各个户长都有份。有时，当轮到某户当甲长时，如果实在不想干可以出钱雇人来代替，与雇人顶替劳役相同。陕西商州某村曾经采用过一种类似“偷工减料”的甲长任期制，将全村所有的三个甲合起来，由一个甲长负责，但任期缩短，从而从总体上减少了“服役”的时间。而保长则是一般农民不敢问津的，必须有“后门”和“关系”（胡必亮，1996年）。
蒋介石的保甲制有三层意思，第一层是清查户口，彻底查清楚农村的人口状况，进行户口登记。无论任何年代，没有一个统治者不想弄清楚自己治下臣民的确数和姓甚名谁以及是男是女、是老是少。但是，历朝历代基本上都是一笔糊涂账，有的也许在王朝初期还算清楚，但很快也就变得模糊起来了，征收赋税只能凭借底下报上来的一个概数。无疑，蒋介石的国民党政权面临的也是这样一个糊涂的农村人口状况，这与他强化对农村的控制，直接以国家权力管理农村的目标相距甚远。其实蒋介石在搞所谓“乡村自治”的时候，已经把清查人口作为一个主要目标，但是就像我们在前面所说的那样，最后还是不了了之。借推行保甲的势头再一次把彻底清查农村人口和户籍列入了重点规划。在所谓“三省保甲试点”中，最重要的法规条例就是《剿匪区内各县编查保甲户口条例》（以下简称《条例》）。保甲制的第二层意思是互保连坐责任制。互保连坐最早是商鞅的法规，既施行于民众，又施行于军队，后世主要将这种法规施用在军队，以制止军人的随意溃逃（与古罗马的什一制暗合），蒋介石在其嫡系军队中也曾实行这种制度，不过并不很认真。这次为了剿共，不仅在军队里重申和强化了连坐法，而且将之延伸到了“剿匪”区的乡村民众头上。前面提到的《条例》规定：“保甲内各户之户长须一律加盟手保甲规约，其由他处迁来或避乱新归或新充任户长者亦须加盟于各该保甲内之现行规约。”一般这种“保甲规约”都包含了连坐的内容，但是，《条例》仍进一步强调：“各户户长除依前条规定一律加盟保甲规约外，应联合甲内他户户长至少五人共具联保连坐切结，声明结内各户互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事，如有违反者，他户应即密报惩办，倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”甚至连“切结”的样式都准备好了附在《条例》后面，规定所有户长都须在切结书上签名，如果不识字，就按上手印。保甲制的第三层意思是使农村社会组织军事化。对于这一点，蒋介石说得非常明确，办保甲就是“要拿军队组织的方法来部勒民众，以军队训练的精神来训练民众”，在他看来，保甲制度“下有户长、甲长、保长、区长，上有县长、专员，如此层层节制，已和军队组织差不多”。保甲的推行，在军事化方面又有两个层面的含义，一是组织归属于保甲，并受上级政府和军队节制的乡村武装，名为“壮丁队”，凡保甲内的18～45岁的男子都被编人，平时接受军事训练，协助清查户口，追查盗匪和“通共”事件，战时则为国民党军队修碉堡和公路，以及承担各种夫役，甚至还要“协助军警抵御赤匪”。二是将保甲自身的编制组织军事化，使农村社会变成个大兵营。为此《条例》赋予了保甲长像军队的军官之于士兵一样的权力，不仅在督率壮丁队的时候，有生杀予夺之权，就是在平时的生活中，也可以借口清查“共匪”，随意进入老百姓家里盘查翻检，随意抓捕关押辖境的百姓，很容易找个“通匪”的借口将人送到县里坐监牢。
在鄂豫皖三省推行保甲之后，第四次“围剿”取得了一些“成绩”，一方面由于国民党重兵围困；另一方面则是鄂豫皖的领导人在反“围剿”过程中出现了许多过失，以至于“围剿”没有被打破，鄂豫皖红军主力向西转移。因而，在1934年，国民党政府又将保甲制在苏浙闽湘等十省推广，不久又推向全国。抗战结束后，尽管在美国的帮助下，实现了所谓的美式的“总统制”，但这种带有传统严刑峻法意味的保甲制却依然如故，一直推行到国民党在大陆的统治结束。
在从三省试点到大规模推行保甲制之际，保甲的推行有了一些微妙的变化，由于原来的保甲规划太过于赤裸裸地违背总理（孙中山）“遗教”，所以不得不进行一些修饰，一是开始将地方自治与保甲制硬性地联系在一起，对外宣称实行保甲就是实现地方自治。二是在推行保甲的同时掀起了一场新生活运动，在实际运作中将两者结合起来。以“运动民众”的方式，将所谓合乎“礼义廉耻”的“新生活”纳入生活军事化，也就是保甲化的轨道。
相对于地方自治来说，国民党政府对于保甲制的推行可谓不遗余力，各省区纷纷制订计划，分段限时实行，省级大员亲自出马，巡回督导，有的地方还开办保甲训练班，分批培训保甲人员，投入了大量人力物力和财力，再配以“新生活运动”，往往显得声势浩大，热闹非凡。但是，从总体上看，终国民党统治之世，保甲制依旧办得有名无实，基本上是官样文章。据朱德新研究，属于最初兴办保甲的河南省，保甲制的办理只是存在于官僚机构的计划中，履行的公文里，各级政府往往将精力都花在了制定漂亮的规划上，只要有了规划，再有一点专供上级参观的保甲“样品”，一切就算大功告成。而实际的保甲制，除了将原来的村闾长换个名字，叫做保甲长，甚至连最基本的户口清查都没有做到（朱德新，1994年）。据日本“满铁”当时进行的颇为认真的调查，直到抗战爆发，河南省以及全国的保甲，基本上是虚应故事。前面提到的陕西商州的那个村庄，村民为了图“方便”，就可以将甲的建制随意合并，而上级政府也只能睁只眼闭只眼装不知道。1934年，热心推进保甲制的闻钧天评价此前的保甲建设时说：“故各省奉行保甲，成绩卓著者少，成绩不良者多；条拟虚文者多，循实遵行者少；拘泥古法者多，运用古制者少；遵行官治或绅治者多，参酌现代民治精神者少；大纲方案之决议者多，细而实施之考核者少；认识保甲局部之意义者多，建树保甲全部之规模者少。且地方与地方，各不相谋；中央、省、县、区、闾之间，脉络亦互阻滞。遂致精神涣散，形式差池，皆为不可掩盖之事实。推其缘故，实由于组织之无定则，训练之无方针，人民与政府之未能合力，即如通权变达之处，亦毫无所遵循；既善于以意为之，自我作古，而又不详加推究，随势革新，无怪中枢政令频频，而地方虚应故事如昔也。”两年以后，有人发现情况更糟：“整理保甲，迭经省府定有方案……究其实际，各项章则，上级政府之设计，苦心焦虑，制成大观，不过低级机关档案上添一陈列物耳。……省府即以之转区，区长再令而下之，则石沉大海，有去而无返。区长逼无可逼，只得闭门造车，敷衍上令。在保甲职务者……非借恶霸势力，鱼肉乡民，即持巨族力量，垄断一切。其主任保长之权利，绝不肯放弃，于是优秀者皆退避三舍，而不与为伍。……有劣迹之主任保长，虽欲去之而不能。”可以说，保甲制的推行，对国民党来说是彻底的失败，不仅没有实现最基本的功利目标——消灭中国的共产主义势力，反而使国民党丧失了改良乡村的最后机会。
保甲制的失败，固然说明了国民党政府社会动员能力的孱弱，政府效率之低下，但这种制度推行的失败，原因却相当复杂。首先，保甲制的实行，在乡村主要依靠地方精英的力量，早在保甲实行之初，蒋介石曾经针对各县长发表讲话说：“倘县长能用地方力量，组织保卫团，调查户口，实行保甲，按照省政府颁行的条规办法，一一实际做去；譬如组织地方团练，团有团长，乡有乡长，保有保长，甲有甲长，这种组织，就是县长剿匪的工具。……所谓十室之内，必有忠信，总可以找出几个人来帮忙的。除在地方民众中造成剿匪的中坚力量之外，没有其他剿匪更妙的方法，希望各位县长因地取材，地方上的正绅都是消灭赤匪的中坚势力。”在这样明确的方向指导下，在实际的保甲操作中，各地都纷纷将原来控制乡村的精英作为依靠对象，原来的村长闾长，现在就变成了保甲长，无论精英是直接出面还是躲在幕后，办了保甲之后，依旧是他们当权。说是寻找“正绅”，但实际上只要有能力而且有实力的地方精英，都无一例外地被列入依靠的序列之中，况且什么叫做正绅本身就是一个非常含糊不清的说法，即使最恶劣的土豪劣绅也不愿意人家叫他劣绅，而且装装门面的事情都会做上几件，往往是上级政府说谁是正绅谁就是正绅，说谁不说谁，基本上由他们自身的实力而定。河南省甚至规定，保甲长必须是素孚乡望，年富力强而且属于富户，所任不妨碍生计且粗通文墨者。符合这种条件的，只有地主和豪绅。由于保甲的推行带有很强烈的功利目的，主要是为了遏止农村共产主义势力的发展，因此决定了国民党中央政府对此必定非常在意，大力推行，而各地存在防共需要的自然有迫在眉睫之需，而暂时没有这种需要的也必须做出点样子来以应付上级的检查。在这样的情况下，只有选择最迅捷和阻力最小的路线行进才可以应付急切之需，出路实际上只有一个，就是利用原来的地方精英。
首先，原来的地方精英当然也有一定的积极性来参与保甲制的推行，且不说他们自身就与共产主义发展格格不入，就是保甲本身对他们也确实有相当的吸引力，变成保甲之后，他们可以拥有比从前大得多的“法定”权力，过去的擅自生杀予夺还担心不合法，现在则有了堂而皇之的借口。然而，精英们虽然有推行保甲的积极性，但仅限于捞取更大的“法定”权力，除此以外则一概免谈，清查户口会使他们在赋税征收上难以再做手脚，而连坐制的实行则平添了无数烦琐的公务，因此他们都不热心，也不会热心。实际上许多地方军阀和称霸一方的土围子的主人，甚至担心保甲推行有中央一统和削弱他们势力的企图，所以，他们推行保甲，只在维护自身利益的前提下，有选择地采取有利于强化自身统治的那一部分措施。这样，保甲的实行就陷入了一个怪圈，要推行保甲必须借助原地方精英，而精英又根本不可能真正实现保甲。
其次，我们还看到，保甲的施行与中国农村的传统存在着根本性的冲突。想在农村实行互相监督、告发的连坐制，在现实的农村生活中是十分困难的事情，尽管我们说民初以来武化精英的统治已经撕破了传统意义上道德面纱，但那毕竟是在统治层面上的事情，要想使得农村社会宗亲邻里之间实行互相告发，彼此弄阴谋的制度或者形成这样的风气，非得杀人如麻、血流成河才可能奏效，显然，国民党政权并没有这样的道德承受力，实际上，后来在统治方式上肆无忌惮的日伪政权，推行保甲依然难以达到预期的目标，老百姓即使在死亡的威胁下，仍然难以形成互相告发的习惯。让农民一改过去宗亲邻里之间的相互扶助和照应，凡事不撕破脸皮的古老习惯，没有外力的冲击，将整个农村社会改变的前提，似乎是不可能做到的事情，因为这种习惯是农民生活的一部分，没有了这种习惯，他们就无法生存。保甲制虽然属于中国的“国粹”，但历朝历代都难以真正推行，原因就在于此。在国民党在大陆统治的后期，国民党政府将保甲连坐制变本加厉，不仅强化保内连坐，而且实行所谓“逐级连坐”，即户长、甲长和保长以至乡长逐级“切结”，负连带责任，还有“连环监视”，即各甲各保之间互相监视，对于告发者予以重奖。结果，适得其反，对农村的控制反而减弱了，即使正规军占据了某一地区，也难以实现对此地农村的有效统治。在国共斗争的紧要关头，实行违背农民的生活习惯的制度，并强制推行，结果只能将他们推到对手那里去。在今天看来，国共最后三四年的角逐双方在农村与农民问题上都犯过错误，但显然国民党方面犯的错更大，而且不思调整，在一条道上走到黑。
再次，在国民党政府前后十几年的保甲推行中，存在着政策上的矛盾与扞格。在三省试行保甲不久，国民党政府就悄悄改变了他们保甲规划中赤裸裸抛弃地方自治的提法，将推行保甲说成是实行地方自治的一部分，在后来的保甲规划中也确实塞进了一些召开保民大会，实行民选保甲长和村办学校、医院的计划，显然，这些东西与强化保甲长权力、实行连坐制这些根本无视人的基本权利和尊严的措施是格格不入的，任何人或者政府都没有办法将它们放在一起在基层实行，如果真要实行的话，结果只能是后者吞噬了前者，即便如此，前者的官样文章也会妨害后者的实现。
保甲制的推行从一开始就受到了各方面的批评，有意思的是，许多批评往往集中在保甲破坏了农村原有的“自然状态”上，比如陈虞孙说保甲制人为地割裂了农村原有的居住结构，只是为了将农民割裂成许多不相协的单位，以便于分而治之（陈虞孙，1946年）。费孝通的批评最为学理化，在他看来保甲制只是将自上而下的政治轨道筑到了每家的门前，但传统的自下而上的渠道却阻塞了。关键是破坏了传统农村乡绅自治的结构，只要乡绅进入到保甲之中，那么就变成了上传下达的政府工具（费孝通，1948年）。但是，这种对传统农村“自然状态”的破坏，却并非国民党政府开始的，实际上在国民党当政之前已经在进行了，国民党政府只是以一种非常不合时宜的方式强化了这种趋向而已。
即使从国民党的角度出发，保甲制的实行也是完全的败笔，国民党政府推行保甲，尽管花了很大力气，进行了还算周密的规划，其实并没有实现建立了一种军事化统制性很强的下层组织的目标，从头到尾充斥着遏制共产主义势力的功利精神，使其行为一直在临时措施和长远规划之间徘徊。从实行的效果看，只是将国家政权在形式上延伸到了每家每户，但实际上则是将原来土豪劣绅地方势力的恶行合法化，并且背在了国家政权的身上。显然，由国民党中央政府主持的这项农村政权改革，效果比晋系和桂系的类似改革还要差，国民党政府的社会动员能力在农村几乎等于零，除了暴力强制，甚至连收税劳役和征兵都无法实现。国民党的系统早就蜕变成了特务组织，只在城市和军队里还能发挥作用，在农村，作用却几乎等于零，国民党政府只能依靠那些蜕变了的地方精英实现统治，而在实现统治的同时，则伴随着无穷无尽的妥协，并随着共产主义势力的日益壮大而赋予地方精英越来越专制的权力，在共产党普遍开展土地改革运动的时候，这一系列制度和措施几乎就是在“配合”共产党的行动，为革命提供更多更有效的借口。国民党最后雪崩式的失败，实在事出有因。