在大多数人眼里，在传统时代的绝大多数时间里，国家政权一般只延伸到县一级，乡村基本上处于一种自治的状态，自民国以来，许多学者都对此津津乐道。其实，这种说法至少在某些场合的运用中，多少有点含混不清的意味，国家只在县一级设立衙门，常驻国家正式官员，并不意味着国家对于县以下的社会政治就不闻不问，实际上政权的触角还是会伸到下面，县太爷也会下乡走走，而胥吏下乡则是一种正常的业务，由于这些胥吏人数众多，而且频繁地在乡间露面，从某种意义上说，对于农民而言，他们体现着官府在乡村的存在。另外，审理诉讼实际上也是对农村政事的一种干预，而且乡村也一直存在有管事的人员，甚至有政权机构，只不过这些机构和人员在绝大多数情况下不吃“皇粮”而已。
秦汉时期，县以下有乡亭，乡亭之下有里伍，一说乡比亭高一级，亭又比里高一级，“大率十里一亭，亭有亭长，十亭一乡，乡有三老（有秩）、啬夫、游檄，三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游檄檄循、禁盗贼”（《汉书·百官公卿表》）。但更多的学者考证，乡与亭实际上是一个级别，只不过亭多设在道路要冲而已，里与伍则是最基层的组织。在现实生活中，这种严格的“十进制”根本是不可能存在的，自从井田制被废除以后，乡民基本上处于散居状态，适宜生存的丰腴之地则人口众多，不适宜居住的贫瘠之壤则走上几十里地也见不着一个人影，山区更是东三五家、西三五家，相隔甚远。而传统政治制度下的乡里组织又是以家户为基础来划分的，如果严格地按家户为基础的“十进制”来划分，那么有的地方可能是弹丸之地划出若干个乡，而有的地方则方圆几十里也划不出一个乡，这样大的区域即使圈成了一个乡，也很可能由于既无法管理又不属于同一个经济生活区而失去了基层组织的意义，行政村与自然村之间存在着几乎是难以协调的矛盾。所以，原来秦朝创制的时候可能是按“伍一里一亭一乡”的结构设想，但在现实中这种四级制实在不好操作，结果就变成了乡里两级制，而亭主要设在城区和乡间的道路要冲，近乎于后来的驿站，亭长管送往迎来，也兼管周围的治安。伍由于太小也变得若有若无，被里所覆盖了。所以，史籍上有时说乡有三老、啬夫等一干乡官，有时又说有的乡只有啬夫一人，看来乡有大有小。有时说乡官有俸禄（有秩），有的时候又没有，但是看起来似乎要低一级的亭长却始终吃着官粮，则说明乡里可以自治也可以自己供应乡官，而驿站性质的亭却非得官府养着不可，因此，亭长成了一种虽然不大，但可以聊以谋生的职业，现在有案可稽的若干大人物，未发迹时都做过亭长，如汉高祖刘邦、西汉的名臣朱博、东汉的开国元勋吴汉等，不过看起来亭长的收入显然有限，所以刘邦的父亲要埋怨他不如他哥哥会“治生”。在这种情况下，乡里政权逐渐开始虚拟化，而三老的职位与作用也逐渐被乡里士大夫的公议（所谓月旦评）所替代，他们不仅可以像三老一样抵制官府的“乱命”，执掌乡村教化，而且还可以臧否人物、荐举人才，也就是部分地拥有影响官吏选拔的权力。
东汉以后，虽然中国部分地区经历了从豪族到世族的统治，农民也一度沦为农奴和半农奴，但毕竟时间不长，南北朝以后，乡村政权基本稳定在乡里体制上，乡里政权的虚化基本上成为一种趋势，无论后来北宋王安石变法搞的保甲改革，还是明代推行的里甲与社学社仓制度，农村的行政区划基本上还是以自然村为基础。杨开道先生在《中国乡约制度》里谈到，一直到清代，中国的乡村行政机构的称谓还是混乱不堪的，比如江阴，县以下为镇，镇以下为保；平阳，县以下为都或镇，再以下为庄；象山，县以下为乡，乡以下为都，都以下为村；尉氏，县以下为甲，甲以下为村。依次则南通为县—乡—都—里，杞县为县—社—庄或村，宝山为县—都—图，临颍为县—保—里，忻州为县—乡—都—村或庄，定州为县—约—村，淮宁为县—里—甲。“我们只看了这几个例子，便可以找出十几个名称来——镇，保，都，庄，乡，村，里，图，甲，社，约；此外长城一带的县份，还有甚么堡、寨之类。”行政统绪不仅名称不一，而且层级也混乱，这说明这里的县以下行政机构并非实体化的，基本上没有办事的地点和场所，负责人叫什么都可以，无论保长，还是里正，只要有人跑腿办事就行。实际上，在许多文献和地方习惯里，竟然把乡村的行政机构笼统地叫做“地方”。
春秋战国以来，士阶层的兴起，最大限度地改变了农村的政治社会面貌，士有的变成贵族的门客，有的化为文吏，有的成为散落民间讲学主礼的儒生，文吏致仕、门客失意之后，大多也回到乡间，这是因为自孔子以来，官学下移，乡间同样可以有文化，而城市除了作为政治中心之外，在文化上对于农村并无优势可言，甚至在经济上也没有什么地位，这种状况一直延续到清代中叶。著名社会学家费孝通先生曾经谈到这一点，他说：“以昆明南呈贡说，县城里虽有一条街，但是市集却不在城里，而在离城约十五分钟的龙街。县城和市集遥遥相望，并不合并在一起。那是因为这两种社区的性质是不同的，前者是以政治及安全为目的，所以地点的选择是以易守难攻为主要考虑之点，而后者是以商业为目的，地点必须是在交通要道，四面农村最容易到达的中心。以太湖流域的情形说，我的故乡吴江县的县城在商业上远不及县境里的镇，好像震泽、同里都比吴江县城发达。在清代，震泽和吴江分县的时候，两个县政府却一起挤在这荒凉的县城里，不利用经济繁荣的镇做政治中心，也表现出‘城’和‘镇’在性质上的分化。”这里讲的镇就是集镇，实际上是乡间的一部分，由于士也有经济人的属性，从土地和集市贸易上可以获取最多的利益，所以文化人在乡间可以方便地利用自身的文化与智力优势，使自己从仕途上或者其他途径得来的财产扩大化。即使在仕途上已经发了大财，没有这种经济上的需要，他们更乐意在乡间居住，因为在那个时代，乡间乃至集镇的生活要比某些城里幽静而且方便。潘光旦和费孝通统计了清代915个贡生、举人和进士的出身，从地域分布上来说，来自城市的占52.50%，而来自乡村的占41.16%，还有6.34%出自城乡之间的乡镇。后两者加起来，几乎与前者相当，而且其中鲁、皖、晋、豫四省的同类人员，来自乡间的比例大于来自城里的。“这些数字告诉我们，即使是必须经很长文字训练才能有机会中进士的人才，竟也有一半是从乡间出来的。更有意义的是，在我们所分析的人物中，其父亲已有功名的和其父亲没有功名的比例，城乡双方几乎相等：城方是六八比三二，乡方是六四比三六。这是说中国人才缺乏集中性的事实，也就是原来在乡间的，并不因为被科举选拔出来之后就脱离本乡。”中国传统社会人才分散的状况，标志着文化的散状分布，上层的精英文化与下层的民俗文化在乡间形成某种和谐共处的关系，人的身份主要不是由出身和血缘所决定，而是由文化程度所决定的，学习和掌握精英文化成为跻身上流社会的通行证。在科举时代如此，在察举时代也如此，西汉朱买臣的故事很典型，一个樵夫通过努力学习，进而举孝廉，进而成名臣。
自西汉文吏与儒生逐渐结合以来，乡间的文化人开始被赋予与政治密切相关的身份，而且逐渐被纳入以道德相尚而且谙熟礼仪的儒家范围。沿着这条路径走下去，科举制度将“士”的概念固定在进入学校系统和踏上考试阶梯的人上面，这些人就是我们后来所说的乡绅。乡绅在乡的功能首先意味着道德教化，维护乡里社会的礼仪秩序，多少与传统的儒的角色有关。这意味着乡绅不仅要昌明忠孝仁义的大道理，还要主持乡里社会的礼仪事宜，而且自身与家人的行为至少从表面上要合乎乡绅身份的规定，尽管这种规定并非是硬性的。对历代的统治者而言，虽然他们将行政触角一直伸到乡下的努力并不成功，但无不看重乡绅的教化作用。汉时的三老，宋以后的乡约，都是一种朝廷力图制度化的教化体制，甚至到了清代朝廷还屡屡明确下旨，要求各乡“于贡举生员内，拣选老成者一人为约正”（实际上乡约是一种制度，是由乡民订立公约，倡行儒家道德，遵行礼仪的制度，这个制度的主持人叫约正，但是后来将约正就叫做乡约，而乡约代表的制度反倒废弛了）。可见，在乡约由乡绅自行倡办的时候，在倡办的地方还的确能有比较强的教化氛围和仪式规程，但到了皇帝用行政手段提倡时，由于基本上变成了定期宣讲“圣谕宝训”的例行公事，结果原来的那一套就不行了。
乡约制度虽然形同具文，乡绅的教化功能却依然存在，关键是由于他们自身的文化象征，使得他们具有调解乡里纠纷维持宗社和谐的职能。自从人类群聚而居以来，这种职能就是不可少的，只是在乡绅逐渐形成之后，这种职能被移交给了他们。这意味着乡民们承认了儒家色彩的话语体系，承认了乡绅们握有这种话语体系的解释权。由于法治（以法治理的意思，并非现代意义上的“法治”）在乡里社会只有次要甚至最次要的意义，所以在一个推崇“非讼”的生活形态中，乡绅的这种职能最大限度地保证了他们在乡村的统治。
从官府角度说，乡绅是退休的和预备的官吏，属于朝廷以及官僚系统的“自家人”。利用他们管理乡村，由于他们懂得朝廷规矩和官场礼仪，“有恒产有恒心”，绝对不会像山野乡民一般的不容易约束。反过来，由于乡绅具有的官方和半官方的身份，也便于他们与官府打交道（即使只是一介生员，见了县官也可以不下跪，不可能轻易挨板子）。地方官一般都非常谨慎地处理与任所的乡绅的关系，尽可能处理好关系，至少会留有余地。但是在现实生活中，地方官与乡绅在日常行政事务方面往往通过中介发生关系，这种中介，在官府方面是三班衙役，在乡绅方面则是乡村的保正和里正们，这种情况在明清两代尤其明显。
明清两代，最大限度地简化了地方官系统，县级地方主官一般不再配备分管的杂佐官吏，而八股取士的科举制度又使得“正途”出身的地方官，基本不具备处理钱粮、诉讼、河工以及送往迎来等行政事务的专业知识和技能，新官上任时尤其如此。所以地方官必须配备自聘的幕僚，这些幕僚也是读书人，但代代相袭专门研习行政专业知识，人称“师爷”，有刑名师爷、钱谷师爷、文案师爷等不一而足，由他们帮助地方官处理日常事务。除了地方官自聘的师爷以外，每个衙门都配有六房书吏，以对应中央的六部，最下面是三班衙役（实际上不止三班），书吏和衙役才是行政的具体执行人，而师爷只是帮助地方官决策的参谋。在这样一种衙门体系中，衙役的人数最多，虽然正经编制内的“经制正役”州县一级不过几十上百人，但编制外的副役和帮役往往几倍于此，而城里的泼皮无赖又特别乐意跟着衙役跑腿办事，他们又被称为“白役”，常常是一个衙役后面有几个帮役，一个帮役后面又有几个白役。从法律上讲，衙役的地位非常之低，甚至比一般农民还要低贱，属于三代不能参加科考的下九流，但是，在实际的行政运作中，衙役却是跑腿最多的“官人”，可以拥有官方的威势甚至权力，行使类似警察的功能，送达公文、送交传票、拘押人犯、执行刑罚等，农民实际上不能不怕他们，从事这种行业，虽然为人轻视，但油水却不少，这就是为什么有那么多人自甘下贱厕身其间的原因。
这样一来，自恃身份的乡绅显然不乐意也不屑于与贱民身份的衙役打交道（即使只是一介生员也怀有同样的心理），而县以下的行政负责人，又是必须与衙役接触不可的，所以，很自然的里正之类的“乡官”就没有乡绅会去做了。不仅如此，在一些地方承担这些事务的人实际上成了乡里爱跑腿不务正业者的专利，或者由成年男性村民轮流担任，成为一种特殊的劳役。衙役和“乡官”一起，成为官府与乡里社会发生日常联系的中介。
在明清两代，官员的俸禄都比较低，一个官员如果真的单靠自己的俸禄实际上只能过非常可怜的日子，甚至连家小都难以养活。但除了极少数的刻意追求万古扬名的清官，几乎所有的官员都过得相当好，就像马克思·韦伯说的那样，在古代中国当官是一种最保险而且获利最丰的事业。一任地方官下来，即使并不贪婪，也可以从此过上富家翁的日子。退一步说，做地方官的即使不为自己打算，但他仍然需要支付幕僚的工资，应付随任的家人，以及打发必不可少的官场上的送往迎来，所以，必须有大量的进项才足以敷用。同时，书吏和衙役，他们也需要养家糊口，甚至发家致富。所有的这些灰色收入，只能取之于农民。当然，传统政治体制里存在着制约地方官吏过分榨取的机制，在官是一靠道德名声的鼓吹，二靠监察系统的监督；对于衙役则用低贱其身份的办法，使得这些人地位不可能上升，因而抑制他们的贪欲。然而，如果没有实际生活中某种实在的势力横在他们前面制约着他们，这些机制的作用实际上发挥不出来。而乡绅的存在就是这样一种制约势力。通过对官方过分榨取的制约，实现他们对乡村的统治和保护，进而通过这种保护获得自己的利益（官方的过分榨取，实际上是侵害了乡绅的空间）。
在太平年景，由于乡绅是乡村的实际统治者，而官府也名正言顺地对乡村实行着统治，所以，这两个实际的中介者都大事说了不算，只在实际操作中可以有一点小小的余地。衙役主要代表官府，所以主要是地方官的跑腿人，而“乡官”则主要代表乡绅，实际上是乡绅的跑腿人。当然，在实际的生活中，具体的运作要比较复杂一点。在同一个自然村或者自然村集合里，乡绅可能不止有一个，里正保长之类到底听谁的，还要看乡绅间势力人望的大小，宗族间势力的分割以及宗族内部等级顺序等因素。
所以，我们在表面上只看见衙役们往下跑，里正们在村庄里的街上跑，有时还被带进衙门，甚至被捉进去挨板子打屁股，但乡村政治的具体运作，决定权其实操在高高在上的朝廷地方官和躲在幕后的乡绅手里。从某种意义上讲，朝廷往往听任乡绅把持乡政，使乡村处于某种形式的自治状态，而乡绅则充当了乡民与乡里社会的保护人和统治者的双重角色。他们可以起到一定程度的遏制地方官局部的过分行为或者说局部的暴政，这对于朝廷的根本利益是有好处的。在清代，朝廷为了防止衙役的扰害，在每年的两季征粮征税中，禁止衙役下乡催收，更多地依靠乡里组织协助地方官完成每年最重要的公务。在实际运作中，乡绅在其中往往起了非常关键的作用，按惯例，凡到征收季节，地方官就会召集当地乡绅商议，参考乡绅的意见定出应征的数额（其中自然包含了从官员到衙役的好处），然后由衙役和里正共同执行，在执行过程中，对于大多数农民而言，只要按数额交纳，衙役的扰害可以减到最小，但少数交不上的，还是会被官府“追比”，即挨板子甚至号枷示众，这里，当然还是有衙役很大的用武之地。当然，由于地方官和乡绅角色的差异，代表的利益群体也不同，所以在乡政的具体运作中，难免会出现矛盾甚至冲突，尤其是在类似灾害年景的动荡时期，而且官僚系统又处于信息不灵，运转低效的时候，在赋税征收与减免之类的问题上特别容易出现问题。地方官必须完成上面的任务，而乡绅必须维护乡民的最后利益，而且与乡民打交道最多的“官人”基本上没有法定的“工资”，收入全凭为官府做事的灰色收入，所以他们往往比地方行政长官更乐意出现诉讼案件和官绅纠纷，这样他们就有机会捞取更多的好处。所以官绅也会出现真刀真枪冲突的时候。
绝不能失掉面子——这是乡绅政治活动的底线，越过这个底线，乡绅就会丧失人望，丢掉作为保护人的资格，由此他再也无法与官方打交道，农民也不再信任他了。在一般情况下，只要发生里正之类的人物被捉进官府里，就已经意味着官府对该处的乡绅不太满意了，表现出的是一种打狗不看主人的姿态，或者借打狗来给主人点颜色。在这种情形下，乡绅一般都要从幕后走出来，到地方官那里调解圆转，圆转的面子越大，乡绅在乡里的地位和威望也就越高。当然，在一般情况下，乡绅的圆转都会奏效或者部分奏效。地方官不给面子的时候也有，当然，这意味着最后的决裂与摊牌，自然，到了这个时候，乡绅也有他们的撒手锏，这就是利用他们在官场的关系，旧属、同乡、同年等，形成所谓的士大夫舆论，从而不利于地方官，甚至干脆利用监察系统直接弹劾这些人。在绝大多数情况下，地方官都会对乡绅的撒手锏有所顾忌的，很少闹到最后决裂的地步。因为大家都谙熟中庸之道，不到万不得已，绝不会采取极端手段。
地方官与乡绅之间存在着互相制约的关系，但他们更多的时候则是互相依存，相互利用，在制约和利用之间达到一种平衡。一般来讲，乡绅靠自己的文化威权实现着对乡村的控制，但在某些情况下，他们还是需要官府的撑腰，当个别农民，特别是佃户不听话或者抗租不交的时候，他们也可能借将这些抗命的人送官府进行威胁，有时也真的叫家人拿自己的“片子”将这些人送了官府。也可以说，与官方的良好关系，既是乡绅调节官民关系的凭借，也是用以威吓农民的“达摩克利斯之剑”。
与许多学者的看法不同，我不认为在传统的农村社会不存在法律。虽然乡民不会有现代意义上的法律意识，但几乎人人都明白“杀人偿命，欠债还钱”的一般道理。而且至少在土地买卖和大宗借贷问题上，具有较强的契约意识。尽管社会上弥漫着“非讼”的精神，但实际上各种民事甚至刑事纠纷还是会发生的，也免不了要闹上公堂，“讼师”虽然被讥为“讼棍”，大家都不喜欢，却也是民间社会不可缺少的一种“行当”。只是在打官司之前，大家约定俗成地会经过乡绅或者乡老的调解，实在调解不成，才去见官，即使是人命官司，原则上也可以调解私了，威望高和调解能力强的乡绅乡老，可以成功地化解绝大多数的民间官司。有的宗族势力比较强的地方，凡是涉及伦理的案件，宗族就可以处理，无须经官。一般来讲，官方对于乡绅的调解权是承认的，而且还鼓励这种做法，对于宗族的私下处置权也基本上持默许态度，总的原则是“民不举官不纠”。农村社会的诉讼是肯定会有的，但原则上必须走先调解后见官的程序，如果不经过这个程序，就是对乡里权威的藐视，也是对乡规民俗的不尊重，甚至等于对乡里道义的无视，所以一般在传统社会的常态下不会发生这种事情。这个程序，往往是我们所说的乡绅自治的重要组成部分，它一方面具有强烈的非法律意识，弥漫着“私了”精神，但至少表面的“正义”是会得到维持的，受损害的一方一般都会得到在乡里舆论许可范围内的补偿或者“说法”。乡绅用以调解纠纷的论理工具，往往是浸透了儒家伦理的乡里道义。另一方面，这种做法也最大限度地限制了血亲复仇的发生，从而维护了政府的法律秩序，实际上，传统时代的法律统治是需要这种乡里调解程序来配合的。
应当指出的是，正如朝廷对乡村的无为而治的默许是有限的一样，乡绅对乡民的保护作用也是有限的。朝廷一般不会允许乡绅的势力无节制地膨胀，尤其不乐意看到具有强宗豪族背景的乡绅势力与威望过分提高。一旦朝廷感觉到了某种危险，也会毫不犹豫地放手让地方官抑制“豪强”。总之，传统社会的乡政是一种特别强调平衡的政治，朝廷的利益，甚至地方官的私利必须要得到维护，乡绅的地位以及乡民的利益也得考虑，不断地调解，不断地妥协，最终使大家的面子都能保住。一般来讲，在朝政日益恶化的情况下，让步多的一方总是乡绅，待到让步过了界，而且持续时间又很长的时候，往往意味着官方与乡绅的统治一齐崩溃。