曹参是汉高祖的同乡。在秦朝时候，他同汉高祖和萧何都是秦朝的小吏。后来跟着汉高祖起兵，立了功，当了齐国的丞相。他到任的时候，听说当地有个盖公“善治黄老言”。他派人把盖公请来。“盖公为言治道贵清静而民自定，推此类具言之”。曹参用“黄老术”治理齐国。他在齐国做了九年丞相，据说“齐国大治”。
当时中央政府的丞相萧何死了，曹参被召到中央政府当丞相。他走的时候告诉他的继任人说：“以齐狱市为寄，慎勿扰也。”后相说：“治无大于此者乎？”参曰：“不然。夫狱市者，所以并容也。今君扰之，奸人安所容乎？吾是以先之。”盖治国不在苛察，而在宽容并包。倘若对民众吹毛求疵，务必找出奸邪之人，则人将恐惧混乱于下，更不用说治理国家了。且说曹参代替萧何以后，什么事情都没有变动，一切都照萧何的办法，他自己只是坐在家里喝酒。汉惠帝看见他不办事，觉得很奇怪。曹参对惠帝说：“高帝与萧何定天下，法令既明。今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎？”曹参做了三年丞相，老百姓歌颂他说：“萧何为法，齐如画一。曹参代之，守而勿失。载其清静，民以宁一。”
这就是曹参的黄老政治，这种政治其实就是实行法家的统治术的一个原则。这个原则就是，治国要先定出一套规章制度，有了规章制度以后，统治者要守着它，不可轻易改变。在汉朝建立以后，萧何定了一套规章制度。曹参认为，只要守着它，皇帝和丞相就可以使他们的臣下按着规章制度办事，让老百姓都照着规章制度生活，皇帝丞相就可以无为而治。曹参对惠帝说的那一段话，就是这个意思。据说，老百姓所赞颂的也是这个意思。