第二章：中央集权制是旧制度的一种体制而不是像人们所说是大革命和帝国的业绩
从前，当法国还有政治议会时，我听一位演说家谈论中央集权制，他说道：“这是法国革命的杰出成就，为欧洲所艳羡。”我承认中央集权制是一大成就，我同意欧洲在羡慕我们，但是我坚持认为这并非大革命的成就。相反，这是旧制度的产物，并且我还要进一步说，这是旧制度在大革命后仍保存下来的政治体制的唯一部分，因为只有这个部分能够适应大革命所创建的新社会。细读本章的耐心读者也许会看出，我对我的论点作了过分充分的论证。
请允许我先将所谓的三级会议省，亦即自治省或不如说表面上部分自治的省，放在一边，暂且不谈。
三级会议各省地处王国边远地区，人口几乎只占法国总人口的四分之一，而且在这些省份里，只有两个省才有真正生气蓬勃的省自由权。我打算以后再来论述三级会议省，我将阐明，中央政权强迫这些省服从共同规章，达到了什么程度。
在这里，我主要想论述被当时的行政语言称作的财政区省，尽管这些地方的选举比其他地方少。巴黎四周都是财政区，它们结为一体，构成整个法国的心脏和精华。
人们乍一观察王国的旧行政制度，便觉得那些规章和权威多种多样，各种权力错综复杂。行政机构或官吏遍布法国，这些官吏彼此孤立，互不依赖，他们参加政府是凭籍他们买到的一种权利，谁也不得夺走这一权利。他们的权限常常混杂、接近，从而使他们在同类事务的圈子里互相挤压，互相碰撞。
法庭间接参与立法权；法庭有权在其管辖范围内制订带强制性的行政规章制度。有时法庭反对行政机构，大声指责政府的措施，并向政府官员发号施令。普通法官在他们所居住的城市和乡镇制订治安法令。
城市的体制多种多样。城市行政官员名目互异，他们的权力来源也各不相同：在这个城市是市长，在那个城市则是行政官，而在其他城市则是行会理事。有些人是国王选定的，另一些人是由旧领主或拥有采地的亲王选定的；有的人是由当地公民选举的，任期一年，另外有些人是花钱买永久统治权。
这些是旧政权的残余；但是在这些残余中间，却逐渐建立起一种相对新颖或经过改造的事物，这留待后面描述。
在王权的中央，靠近王位的地方，形成了一个拥有特殊权力的行政机构，所有权力都以新的方式凝集在这里，这就是御前会议。
御前会议起源于古代，但是它的大部分职能却是近期才有的。它既是最高法院，因为它有权撤销所有普通法院的判决，又是高级行政法庭，一切特别管辖权归根结蒂皆出于此。
作为政府的委员会，它根据国王意志还拥有立法权，讨论并提出大部分法律，制订和分派捐税。作为最高行政委员会，它确定对政府官员具有指导作用的总规章。它自己决定一切重大事务，监督下属政权。一切事务最终都由它处理，整个国家就从这里开始转动。然而御前会议并没有真正的管辖权。国王一人进行决断，御前会议像是发表决定。御前会议似乎有司法权，其实仅仅是由提供意见者组成的，高等法院在谏诤书中就曾这样说过。
组成御前会议的并不是大领主，而是平凡或出身低下的人物，有资历的前总督以及其他有实际经验的人，所有成员均可撤换。
御前会议的行动通常是无声无息、不引人注意的，它始终有权而不声张。这样它自身也就毫无光彩；或者不如说它消失在它身旁的王权的光辉中。御前会议如此强大，无所不达，但同时又如此默默无闻，几乎不为历史所注意。
国家的整个行政均由一个统一机构领导，同样，内部事务的几乎全部管理都委托给单独一位官员，即总监。
若打开旧制度年鉴，便会看到各省都有自己独特的大臣；但是研究一下卷宗所载的行政机构，便会立即发现，省里的大臣很少有机会起重要作用。日常国家事务是由总监主持的；他逐渐将所有与钱财有关的事务都纳入自己管辖范围，即差不多整个法国的公共管理。总监的角色不断变换：财政大臣、内政大臣、公共工程大臣、商务大臣。
中央政府在巴黎其实只有单独一位代理人，同样，在各省，它也只有单独一位代理人。18世纪还能看到一些大领主带有省长头衔。这是封建王权的旧代表，他们常常是世袭的。
人们仍授与他们一些荣誉，但是他们不再拥有任何权力。总督拥有全部统治实权。
总督是普通人出身，同外省丝毫无关，他年轻，要发迹高升。他并不是靠选举权、出身或买官职才获得手中权力；他是由政府从行政法院的下级成员中遴选的，并且随时可以撤换。他从行政法院里分离出来，但又代表行政法院，正因如此，按照当时的行政语言，他被称为派出专员。在他手中几乎握有行政法院所拥有的全部权力；从初审起，便行使所有权力。像行政法院一样，他既是行政官又是法官。总督同所有大臣通信，他是政府一切意志在外省的唯一代理人。
在他手下，并由他任命的，是设置在各地县里的、他可任意撤换的行政官员——总督代理。总督通常是新封贵族；总督代理总是平民。但在指派给他的区域内，他就像总督在整个财政区一样，代表着整个政府。总督隶属于大臣，同样，他隶属于总督。
达尔让松伯爵在他的《回忆录》中讲到约翰·劳有一天曾对他说道：“我从不敢相信我任财政监督时所见的那些事。你要知道法兰西王国竟是由30个总督统治的。没有最高法院，没有等级会议，没有省长，各省的祸福贫富，全系于这30位在各省任职的行政法院审查官身上。”
这些官员虽然权力很大，但在封建旧贵族的残余面前却黯然失色，仿佛消失在旧贵族尚存的光辉中；正因如此，人们在那个时代很难看到总督，尽管他们的手早已伸向四面八方。比起他们来，贵族在社会上更优越，他们拥有地位、财富和敬重，这种敬重总是与旧事物相联系的。在政府里，贵族簇拥着国王，组成宫廷；贵族统率舰队，指挥陆军；总而言之，贵族不仅是那个时代最令人瞩目的人物，连子孙后代的眼光也常常停留在他们身上。若是有人提议任命大领主为总督，便是对大领主的侮辱；即使最贫穷的贵族也常常不屑于出任总督。总督在贵族看来，是一个僭权者的代表，是资产者以及农民派到政府中任职的一批新人，总之，是一群无名小辈。然而，正如约翰·劳所说的和我们将看到的那样，这些人却统治着法国。
让我们先从捐税权谈起，因为捐税权可以说包括了所有其他权利。
大家知道，捐税中有一部分属包税：对于这些税来说，这是由御前会议同金融公司洽谈，商定契约的各项条款，并规定征收的方式。所有其他捐税，如军役税、人头税以及二十分之一税，均直接由中央政府的官员确定和征收，或在他们无与伦比的监督下进行。
军役税和附带的许多捐税的总额，及其在各省的摊派额，都由御前会议每年通过一项秘密决议来确定。这样，直接税逐年增长，而人们却事先听不到任何风声。
军役税是古老的捐税，课税基数与征税从前都委托给地方官办理，他们或多或少独立于政府，因为他们行使权力是凭籍出身或选举权，或依靠买来的官职。这些人是领主、教区收税人、法国的财务官、财政区内直接税间接税征收官。这些权威人士在18世纪依然存在；但有些人已完全不管军役税，另外一些人即使管也只是将它放在极其次要或完全从属的地位。甚至在这方面，整个权力也握在总督及其助理手中：事实上，只有他才能在教区间摊派军役税，指挥监督收税员，准予缓征或免征。
另一些捐税，如人头税，由于近期才有，所以政府不再为那些古老权力的残余伤脑筋；政府独行其事，不受被统治者的任何干扰。总监、总督和御前会议确定每项纳税额的总金额。让我们从钱的问题转到人的问题。
在大革命及随后的时代，法国人是那样顺从地忍受征兵的桎梏，这常使人感到吃惊；但是必须牢牢记住，法国人完全屈从这种制度由来已久。征兵制的前身是自卫队，后者的负担更重，虽然所征兵员少一些。有时人们用抽签决定农村青年入伍，在他们当中挑选若干名士兵组成自卫军团，服役期六年。
由于自卫队是比较现代的制度，所以旧的封建政权无一能够管理；一切事宜只能委托给中央政府的代理人。御前会议确定总兵额及各省份额。总督规定各教区应征人数；总督代理主持抽签，裁决免征比例，指定哪些自卫军可以驻守家中，哪些应开拔，最后将这些应开赴者交与军事当局。要求免征只能求助于总督和御前会议。
同样可以说，在各三级会议省之外，所有公共工程，甚至那些任务最特殊的公共工程，也都是由中央政权的代理人决定和领导。
独立的地方当局依然存在，如领主、财政局，大路政官，他们可以对这部分公共管理有所帮助。然而这些古老权力在各处几乎很少有所作为或全无作为：这点只要稍微考察一下当时的政府文件即可证明。所有大路，甚至从一城市通往另一城市的道路，都是在普遍捐助的基础上开辟和维护的。制订规划和确定管辖权的是御前会议。总督指挥工程师工作，总督代理召集徭役进行施工。留给地方旧政权管理的只有村间小道，这些小道自那时以来一直无法通行。
中央政府在公共工程方面的重要代理人，同今天一样，是桥梁公路工程局。尽管时代不同，这里的一切却出奇地相同。
桥梁公路管理当局有一个会议和一所学校：有督察员每年跑遍整个法国；有工程师，他们住在现场，依照监察官指令，负责领导整个工程。旧制度的机构被搬入新社会，其数量比人们想象的大得多，它们在转变过程中通常丧失自己的名称，尽管还保存着固有形式；但是桥梁公路工程局既保留了名称，也保留了形式：这是罕见的事情。
中央政府依靠其代理人单独负责维持各省治安。骑警队分成小队遍布整个王国，各地都置于总督指挥之下。正是依靠这些士兵，必要时还动用军队，总督才能应付意外的危局，逮捕流浪汉，镇压乞丐，平息因粮价上涨而不断爆发的骚乱。
被统治者从未像过去那样被召唤来帮助政府完成上述使命，除非是在城市里，那里通常有保安警，由总督挑选士兵，任命军官。
司法机构有权制订治安条例，并常常行使这个权力；但是这些条例只在一部分地区实行，而且最经常的是在单独一个地点实行。御前会议任何时候都可以取消这些条例，当事关下级管辖权时，它不断这样做。它本身则天天制定应用于整个王国的普遍条例，或是涉及与法院制定的规章内容不同的问题，或是涉及那些内容相同但法院处理不同的问题。这些条例，或如当时人所说，这些御前会议判决，数量庞大，而且随着大革命的临近，不断增加。大革命前40年间，无论社会经济或政治组织方面，没有一部分不经御前会议裁决修改。
在旧的封建社会，如果说领主拥有极大权利，他也负有重大责任。他的领地内的穷人，须由他来赈济。在1795年的普鲁士法典中，我们找到欧洲这一古老立法的最后痕迹，其中规定：“领主应监督穷苦农民受教育。他应在可能范围内，使其附庸中无土地者获得生存手段。如果他们当中有人陷于贫困，领主有义务来救助。”
类似的法律在法国很久以来就不复存在了。领主的旧权力已被剥夺，因此也摆脱了旧义务。没有任何地方政权、议会、省或教区联合会取代他的位置。法律不再赋予任何人以照管乡村穷人的义务；中央政府果断地单独负起救济穷人的工作。
御前会议根据总的税收情况，每年拨给各省一定基金，总督再将它分配给各教区作为救济之用。穷困的种田人只有向总督求告。饥荒时期，只有总督负责向人民拨放小麦或稻米。
御前会议每年作出判决，在它所专门指定的某些地点建立慈善工场，最穷苦的农民可以在那里工作，挣取微薄的工资。显而易见，从如此遥远的地方决定的救济事业往往是盲目的或出于心血来潮，永远无法满足需要。
中央政府并不仅限于赈济农民于贫困之中，它还要教给他们致富之术，帮助他们，在必要时还强制他们去致富。为此目的，中央政府通过总督和总督代理不时散发有关农艺的小册子，建立农业协会，发给奖金，花费巨款开办苗圃，并将所产苗种分给农民。中央政府如果减轻当时压在农业上的重担，缩小各种负担间的不平等，效果会好得多；但是，显然，中央政府从未想到这一点。
御前会议有时意欲强迫个人发家，无论个人有否这种愿望。强迫手工业者使用某些方法生产某些产品的法令不胜枚举；由于总督不足以监督所有这些规定的贯彻实行，便出现了工业总监察，他们来往于各省之间进行控制。
御前会议有时禁止在它宣布不太适宜的土地上种植某种作物。有的判决竟命令人们拔掉在它认为低劣的土壤上种植的葡萄，可见政府已由统治者转变为监护人了。