相对于柬埔寨，纳瓦尔对老挝局势甚感不安。尤其是在上寮，当地政府军加上警察部队总兵力才1.5万人，对付苏发努冯亲王的巴特寮解放军尚能打成平手，越军一旦挺进上寮，老挝王国部队无论如何也顶不住。
纳瓦尔展望，在未来旱季，越军发动重大攻势在所难免，首当其冲的目标可能是红河三角洲。但是纳瓦尔断定，法军在这一地区的总体实力仍强于对手，能守住河内、海防等重要城市。纳瓦尔认为越军的第二选择是进攻越南中部的蜂腰地带，然后进入下寮，逐步威胁西贡。纳瓦尔认为，越军如果这样做，其主力将远离根据地长途跋涉，造成后勤供应上的严重困难，而法军在这一地区可以集结重兵予以反击。
纳瓦尔担心的是越军的“第三选择”。那就是越军出兵西北，进入上寮，然后向琅勃拉邦、万象发起攻击。经过计算，纳瓦尔又认为越军要进军西北会面对气候、地形、道路破损、距离遥远等一系列难以克服的困难，最后放弃这种选择。但纳瓦尔没有想到，他会在这里失足。
瞻前顾后，反复思量，“纳瓦尔计划”逐渐成形。追根探源，法国远征军在印度支那有过不少计划，“雷沃斯计划”以后，沙朗制订了第二个计划，尔后是“塔西尼计划”，接着又是沙朗接过手去搞了一个新计划。对这些作战方案，特别是“沙朗计划”，纳瓦尔一一俯首研读，尽可能寻求借鉴。
1953年6月16日，在西贡举行的远征军高级军事会议上，纳瓦尔提出了他的计划纲领。谈到下一个旱季作战的时候，纳瓦尔说，那产已经失去了继续固守的意义，它既不是当地的政治和经济中心，也不是交通要道，越军不占领它照样可以绕道而行，进入老挝上寮。因此，他决意放弃那产。但这并不是说那产的据守方式有什么问题。恰恰相反，法军将坚持那产集群据点的防御方式，坚守在越南西北部。越西北地区有没有一个其战略意义可以取代并超过那产这样的军事支撑点呢？纳瓦尔明明白白地告诉部下们：有，那就是奠边府。
对奠边府，纳瓦尔现在只能点到为止。
根据各处将领提出的意见，纳瓦尔对自己的计划作了进一步修改。7月13日，他飞回法国向首脑们汇报。
17日，纳瓦尔向法国参谋长联席会议提交了拟制完成的“纳瓦尔计划”。法国三军参谋长很快研究了这份计划，同纳瓦尔作了仔细的讨论。三军参谋长们向纳瓦尔指出，“计划”对老挝承担了过多的义务，似有鞭长莫及之虞。参谋长们认为，即使是身在印度支那，纳瓦尔也应该致力于这样一种努力，即促使美国和英国承担国际义务来保障老挝的领土完整，以此来警告苏联和中国不要继续通过支援越南来介入老挝事务。
7月24日，由法国总统主持，由总理以及外交、国防、财政和海外殖民部部长和三军参谋长等高级官员举行秘密会议，审议“纳瓦尔计划”。
这是一次至关重要的会议。越法战争持续七年了，法国籍将士已在血肉厮杀中伤亡了7.4万人，眼下还有十几万远征军官兵置身于印度支那战场，不知何时才能返回家园。更使法国内阁成员们忧心忡忡的是，法国公众早已厌烦了战争，反战民众到处都在呼喊，指责遥远的印支战争是一场“肮脏的战争”。到如今，任何人都不能不考虑法国反战运动的力量。
与会者用眼睛盯住了纳瓦尔，眼下，也似乎只有他的口袋里才掏得出锦囊妙计。
面对总理和总统、内阁成员、三军参谋长，纳瓦尔侃侃而谈，将“纳瓦尔计划”和盘托出。
“纳瓦尔计划”详细列举了印度支那战场彼此力量的消长，提出的战略要点是：
1.以北纬18度线为界，将整个印度支那分为南、北两个战区。
2.北部战区法军在1953～1954年冬春旱季采取战略防御态势，尽可能避免使用重兵集团与越军进行大规模战役。如果越军在此期间向红河三角洲或上寮地区进攻，都可能对法军造成严重的威胁，因此必须加强这两个地区的防务。
3.由于越军掌握了战场主动权，拥有兵力上的优势，要求法国政府从欧洲向印度支那增援12个步兵营、1个机械化营和3个炮兵营；适当加强印度支那的海军和空军，使远征军能够掌握5个师的机动力量。
4.在加强越北防御的同时，在红河三角洲和周围地区进行若干次战术出击或一定规模的扫荡，以破坏或牵制越军的进攻。
5.重点是对红河三角洲内越军游击区进行剿灭作战。
6.加紧组建和训练新的保大军队，抽出更多的法军充实机动兵团。
7.如果在1953～1954年冬春作战中稳住局势，至1954年秋，远征军应该掌握6～7个师的机动兵力，其中包括一个伞兵师，使机动兵力与越军基本相等。到1955年，法国在印度支那三国可以控制的兵力将达到64万人。在这种条件下，法军要寻求战机，与越军进行战役决战，从根本上解决印度支那问题，或者是为政治解决印度支那问题创造最好的条件。
8.在南方战区，在稳定南部的前提下，将向越南中部实施扫荡，控制狭长的“越南走廊”。
经过长时间讨论，国防会议批准了“纳瓦尔计划”。引人注目的是，在这次会议上，关于法国远征军是否有义务和能力保卫老挝、抵御越军攻击的问题，纳瓦尔明确地说，如果法国远征军承担保卫老挝的义务，在下一个旱季作战开始后，他将占领奠边府。