战争的传统作用是改变现存的状况。20世纪70年代初，出现了一种新的战争形态——由国家支持的恐怖主义活动。这也许是在运用新方法来实践一种非常古老的战争形态。军事上的弱势国家，用恐怖主义来达到其用外交和军事手段根本无法达到的目的或得到的让步。
这种新形态的战争爆发之后，美国很快就暴露出缺乏应付手段的弱点。它既没有对付恐怖活动的国家政策和情报能力，也没有训练有素、能对恐怖分子挑衅活动作出反应的军事能力。虽然美国是世界上最强大的国家，它的军事力量主要是用以对付苏联的，而不是对付恐怖活动这类事情的。
在1972年的慕尼黑奥运会上，以色列运动员遭到“黑色九月”恐怖分子的屠杀。当恐怖分子带领人质穿过机场跑道、走向接应他们的飞机时，如果德国的狙击手有能力把恐怖分子打死，这样令人发指的惨剧就不会发生了。
以色列人记取了这个深刻的教训。1976年7月4日，86名以色列空降兵在乌干达的恩德培机场降落。他们的使命是营救8天前被恐怖分子劫持的一架法航班机上的乘客。在几分钟之内，这些空降兵就营救出95名人质，并打死了4名恐怖分子——这支部队的指挥官和两名人质丧生。这次成功解救人质行动的消息很快传遍全球——这也进一步反映出美国在反恐能力方面明显不足。
实际上，这个问题在1975年5月已经看得很明显了：为了解救被柬埔寨政府扣留的美国商船“玛雅各”号上的39名船员，41名美国海军陆战队队员被打死。营救活动以失败告终。
这些事件清楚地表明，在处理恐怖分子制造的人质危机方面，美国还没有做好准备。
为了弥补这一不足，70年代中期，三位具有远见卓识的人士开始进行院外游说，提出建立一支特种“精英”部队来应付这种非常规的威胁。这三个人是：陆军作战部部长爱德华·C·夏伊·迈耶中将、陆军特种部队司令罗伯特·鲍勃·金斯敦少将以及军控与裁军署首席科学家、负责政府方面研究恐怖活动的专家罗伯特·库珀曼。
起初，他们三个人没有取得多少进展。在武装部队中，几乎找不到支持建立“精英”部队的人，就连在陆军中也是如此。虽然陆军花了很大本钱进行了技术投资——坦克、直升机、防空导弹、装甲运兵车以及现代战场上所需要的其他各种武器——但是它们在反恐当中显然发挥不了多少作用。反对意见主要来自两个方面：一是对这类精英部队的偏见——在美国陆军中，精英部队从来就不受欢迎；二是认为这种部队会与现有的武装力量争夺有限的资源和资金。
1977年6月2日，迈耶中将向陆军参谋长伯纳德·罗杰斯上将提出了建立特种部队的设想。
这支部队将是反恐的主要力量。由于它要处理最复杂的危机局面，所以它要具备其他部队所没有的作战能力。它将由三个作战中队和一个支援中队所组成。它的成员要经过精挑细选，要特别成熟、勇敢、坚强，具有生理和心理应变能力，要能对各种危机形势，包括对他们本人构成的直接危险，作出适当的反应。
1977年11月19日，陆军正式组建了特种部队，不过两年之后，与部队所肩负的使命相关的战术和作战程序才得以完善。
为了对这支部队进行最后的验收，在佐治亚州斯图尔特堡的亨特陆军机场举行了一场军事演习。演习于11月4日（星期日）凌晨结束。特种部队完成特殊使命的能力得到了验证。
具有讽刺意味的是，就在举行这次演习的时候，一群暴乱分子进入了美国驻德黑兰的大使馆。很快大使馆里的所有人——总共53人——都成了新成立的、具有强烈宗教色彩的伊斯兰革命政府的人质。
这场危机持续了444天。这次事件使美国政府受到了前所未有的挑战，是在能否有效对付恐怖事件方面的一次可怕而痛苦的教训。美国面临着种种风险、窘迫、矛盾、法律问题、别国介入问题、主权问题等等；没有什么简单的解决办法。我们所面临的，实际上是一种战争行为，可是在这种规模的“战争”中，重型武器难以施展，同时也会造成过量杀伤。此外，还有人质问题。我们想采取一些行动，使形势朝着对我们有利的方向发展。
但是，采取什么行动呢？
这支部队的射击手和操作手，也许是世界上同类部队中最优秀的，可是它还缺少必要的基础设施——没有指挥机构，没有参谋人员，没有战斗支援部队。使事情变得非常复杂、令人失望的是，在伊朗没有支持营救行动所必需的情报基础设施。
与此同时，处于两难境地的吉米·卡特总统决定采取行动，营救53名人质。陆军特种部队理所当然地成为伊朗营救行动的核心力量。
以色列人突袭恩德培机场的行动是个可效仿的典型……它的策划、领导和袭击方式都令人赞叹，但它的实用性不强。对德黑兰进行突然袭击的困难比较大。对恩德培的袭击只是对一个机场的袭击。袭击者可以迅速着陆，对恐怖分子出其不意地采取行动而不被发现。德黑兰是一个大城市，有数百万人口，处于一个幅员辽阔的敌国境内数百英里的腹地。要让一支能有效运作的部队进入德黑兰、进入大使馆而不被发现，有许多问题需要解决。
詹姆斯·沃特少将被选来领导这次营救行动。他有一支能力非凡的特种兵部队，但仅此而已。他实际上必须白手起家，建立一个高效的具有指挥、控制和情报支援功能的司令部——选拔和训练司令部成员，制定行动计划，挑选支援部队，训练完成突击任务的部队。
如果特种部队能够进入德黑兰的美国大使馆，他们肯定能够展开营救行动。但是，把他们运送过去并把他们接运回来，却是一次极大的挑战。它意味着要在愿意支持美国营救人质努力的国家建立中转基地，还要在伊朗境内建立支援基础设施。首先需要的是机场，以便用直升机转运C-130运输机上的突击部队，负责在机场和靠近德黑兰的降落场地之间运送部队，另外还要有卡车在降落场地附近接应。
除此而外，还需要几架C-130运输机以及能够进行“无线电静默”飞行的机组人员，于夜间飞抵沙漠机场。要有可靠的直升机中队负责在机场和德黑兰之间接送突击部队。
在各个军种中还找不到能够完成这项使命的部队。吉姆（詹姆斯的昵称）·沃特只好亲自组建、装备并训练这支部队。
要使单兵和部队在极短的时间内达到完成这项任务的水平，是一个极大的挑战，例如，以前就从来没有利用夜视仪飞行的先例。吉姆·沃特是完成这项使命的合适人选，可以选出的部队、装备和机组人员最多只能勉强承担这项任务。
更加困难的是在伊朗境内建立情报与支援机构。沃特得到了中央情报局的一些支持，但主要还是靠自己的资源。他派人进入伊朗做先期准备。他的计划是，在德黑兰建立情报支持机构，以求证实人质的确被关押在大使馆办公处（一个有90个房间的使馆大院）。这个机构还要负责安排卡车在直升机降落场地附近等候，负责在大使馆和降落场地之间运送部队，以及营救出来的人质。负责完成这项任务的是狄克·梅多斯少校和特种部队的三名士官，加上中央情报局的两名特工。
1980年4月1日，中情局一位独腿飞行员驾驶一架小型双引擎飞机，在夜色掩护下把约翰·卡尼少校送进了伊朗。卡尼的任务是进入伊朗境内一个被称为“一号沙漠”的边远地区，找出并标示出一条3000英尺长的降落跑道。这将成为一个转运突击队员的场地，也是由“尼米兹”号航母起飞后加入他们行动的直升机部队的油料补给场地。这支部队由8架海军“海上种马”直升机组成。这些直升机并不适合这项工作，但是从它们的航程和载重量来看，是当时所能得到的最好的飞机了。
卡尼借助他用飞机带去的一辆旧本田自行车标定了降落场地。跑道建好之后，他安装了机场照明系统。这个系统将由领头的C-130驾驶舱里的人以遥控方式打开（这项任务将在那天夜晚由他亲自操作完成）。
1980年4月24日，救援部队的132名成员到达阿曼附近的马什拉岛的中转基地，并从那里登上C-130，以超低空方式进入“一号沙漠”。
那天夜里，C-130没有遇到特殊情况，比较顺利地到达“一号沙漠”，倒是直升机没有按时到达指定地点。那8架直升机中有6架能参加这次行动，可是它们在途中遇到强沙尘暴，一个半小时之后才到达该沙漠简易机场。剩下那2架在沙尘暴之前就因机械故障而返回了“尼米兹”号。有6架“海上种马”也够完成这次任务了——但也只能说是够用而已。如果再损失一架，有一些营救人员就不能同时离开。这不是什么好事情。所有的人员都非常重要。
这一个半小时的延缓使得大家都很紧张。直升飞机不得不按时离开，以便在黎明前到达德黑兰附近的指定降落场。
这次任务的运气并没有发生好转。在加油期间，剩下的6架直升机中，有一架的液压泵被烧毁。这样就只剩下5架直升机——要完成任务，数量已经不足——要想到达隐蔽地点也已经来不及。
这时候，不得不作出放弃这次任务的决策。这是一个谁也不愿意作的决策，但也没有任何其他选择了。
接下来悲剧就发生了。
一架加完油的直升机，在其自身卷起的阵阵黄沙中开始盘旋，按照计划，跟随一个手电的亮光移动到一个降落地点。直升机驾驶员以为打手电的人是机场控制人员。实际上那人只是个打手电筒的人——也许是在检查自己的C-130飞机的机组成员。与此同时，这位直升机驾驶员期待着下面的人把电筒拿稳一些。实际上，那个人一直在走动，设法避开直升飞机旋翼扬起的沙尘。由于多种错误的综合原因，结果导致直升机盘旋到离C-130很近的地方，旋翼的叶片碰上了C-130机翼的顶端，引燃了储存在那里的燃料。顷刻之间烈焰腾腾，C-130上的5个人和直升机上的3个人全部丧生。
直升机编队的指挥官决定放弃所有的直升机，以避免发生进一步的灾难。当时只要不是在C-130上的人，都匆匆忙忙地登上飞机。于是，美国可以调集的最优秀的突击队便在一片混乱中放弃了在伊朗沙漠中的这次行动。
美国的颜面扫地。被烧毁和被遗弃的美国装备散落在沙漠上。8名美国人丧生。美国的人质依然被关押在德黑兰。美国的敌人在幸灾乐祸地看笑话。
这次失败对经过艰苦训练、冒着生命危险去伊朗的部队产生了很大的压力。他们都认为如果当时能进入德黑兰，他们就能够完成下达给他们的任务。这次失败无论如何也不能怪他们，而要怪把他们调集起来的人，因为他们不仅准备不足，而且装备也不足。
“沙漠一号行动”失败后，有两个关键的动作必将大大改变美国特种部队未来作战的能力。第一，这次任务失败两天之后，卡特总统下令五角大楼准备第二次营救。卡特还下令国防部长务必确保此次营救所需要的所有资源。第二，国防部长任命了一个由前海军作战部长詹姆斯·L·霍洛威海军上将领导的调查委员会，负责审查伊朗人质的营救问题，并提出改进未来作战能力的适当建议。这个委员会后来提出，要建立一支常备的联合特种部队，作为国家一级的资源，这支部队要有其自身的总部、作战部队以及进行有效反应所必备的能力。
当年8月，理查德·狄克·斯科尔特斯少将受命担任新组建的联合特种作战特遣部队司令，负责进行代号为“蜜獾行动”的第二次人质营救。实施营救的行动计划和训练工作很快就展开了，并根据上次行动的教训进行了有明显特点的重大改进。例如，本次任务将使用改型的陆军黑鹰直升机，因为它的可靠性和航程都大大超过他们先前使用的海军HR-53海上种马直升机。虽然还是没有多少可靠的情报，但却制定了好几套作战方案。（后来从被释放的人质那里了解到，在上次计划营救的当天，在情报部门认为关押人质的地方，实际被关押的人质还不到百分之五。）
在罗纳德·里根总统就职典礼那天，也就是1981年1月20日，在得克萨斯州的训练场上正在进行最后一次演习。突然之间有消息传来，说人质已被释放。这次演习的必要性引起了争议。这次任务已经没有必要。
人质的释放与美国军方毫无关系。1980年9月22日，伊拉克入侵伊朗，使伊朗人认识到他们的国家正处于生死存亡的关头——他们更需要的是被卡特政府冻结的120亿美元的资产（包括伊朗国王购买的主要武器系统），而不是人质。伊朗主动释放了人质——认为人质问题在美国未来的总统大选中将成为一个政治问题，他们期待着与里根政权做一笔好交易。他们做成了。虽然他们并没有得到全部的120亿美元，但他们所得到的80亿美元的确起了非常大的作用。
与此同时，为“蜜獾行动”所进行的训练和准备，大大提高了参训部队的战备和实战能力。由于这次行动被取消，狄克·斯科尔特斯就能把他的全部时间和精力，都投入到未来实战的准备工作中。
在未来的岁月里，他们的战备和作战能力将会有较大的提高，能对华盛顿的任务作出有效的反应。例如，有情报说在老挝的一个战俘营里还关押了一些参加越南战争的美国战俘，于是这支部队就开始准备进行一次秘密营救任务，这就要研究特别的战术、技术、程序以及特种装备。
这些准备工作都取得了进展，得到了演练，成为一项复杂计划的一部分，包括抢占某友好国家的机场，并从那儿开始营救行动。然而，在开始之前，狄克·斯科尔特斯要求“由美国人的眼睛”来证实情报的准确性，因为他是一个比较谨慎、讲究实际的人。他不仅要求由美国人的眼睛去证实，他还要派自己的人和中央情报局的人一起去。这件事没有发生。中央情报局派出了自己的人（都不是美国人）进入老挝。虽然他们带回了几百张照片，可是没有一张能表明上面可能有美国人。斯科尔特斯坚持要派自己的人去现场侦察，可是这项要求没有得到批准，这个任务最终也就落了空。
即便如此，他们的努力也没有白费。像以往一样，这次训练非常有用，而且为完成这次使命专门研究出来的战术、技术以及装备在将来仍然有用。
后来，到1985年10月，挪威政府想了解美国有没有专门的力量把在公海上的大型豪华游轮“截获下来”，因为他们比较担心初露苗头的恐怖主义威胁，担心这可能对他们的游轮业造成伤害。为了得到证明，他们提供了“挪威公主”号游轮作为美国人的训练辅助设施。
联合特种作战特遣部队的专业特长表明，他们知道如何漂亮地完成这样的任务——而且是在茫茫黑夜中。
1983年10月25日，联合特种作战特遣部队参加了入侵格林纳达的“紧急狂暴行动”，配合大西洋司令部所属的一支规模比他们大的部队协同作战。这次行动的总目标有三个：营救在首都圣乔治郊外的格林纳达医学院学习的美国留学生；营救由古巴支持的左翼政权软禁的前总督；防止格林纳达岛被古巴或苏联的军方使用。这项使命包括占领整个格林纳达岛。这次行动组织得不太好。
虽然联合特种作战特遣部队受命参加了“紧急狂暴行动”，但是这道命令来得太晚——他们来不及制定计划，进行准备和适当的训练。情报方面的失误则使问题变得更加复杂。
正如狄克·斯科尔特斯在回忆中所说：“在H时（攻击时间）即将开始之前，改变指挥和控制，改变任务的日程，使得我们在岛上的处境近乎于一场大灾难。
“一开始，12号（星期四）那天，本来的计划是由我们单独采取行动。星期五那天，大西洋司令部受命负责指挥，由联合特种作战特遣部队协同。可是，到了星期六，美国海军陆战队驻贝鲁特的军营遭到炸弹袭击，这对海军陆战队的士气是一个巨大的打击，导致再次进行了重大调整：在五角大楼举行的一次指挥简令会上，海军陆战队司令对参谋长联席会议主席说，如果不让海军陆战队参加攻击格林纳达岛的行动，部队的士气将永远无法恢复。
“在离总攻开始不到48小时的时候，海军陆战队也介入了‘紧急狂暴行动’。这就意味着要任命一位全新的总指挥官：梅特卡夫海军上将。
“任务的变化也来得非常之快。
“星期一，在宣布梅特卡夫海军上将就任的简令会上，到会的国务院代表说，最重要的是，攻击一开始就要夺取里士满山监狱——不过国务院的人不能告诉我们监狱关的是什么人，我们要营救的是什么人，也没有说那些监狱的看守是好人还是坏人。我对他们说，‘这是没有意义的。既然我们不知道营救的是谁，谁是好人谁是坏人，我们将把它作为后续目标。’他们仍然坚持，所以我要求把行动推迟24至48小时，以便使我们有时间收集更准确的情报。这个要求也没有得到同意。（我们一直建议把行动时间定在02时00分，可是也没有被采纳。所有的人都将在白天而不是黑夜实施登陆。）这一来，我们就对我们一支主要攻击部队的使命作了重大调整——在没有充分情报的情况下。这就意味着，我们不得不更换在波普空军基地已经装上C-5黑鹰运输直升机上的东西——在仅有的那点时间里，这样做可不是一件容易的事。
“后来我们才知道，为什么谁也不同意我们提出的02时00分开始行动或者推迟24至48小时的要求。国务院和中情局制订了一个夺取该岛的详细计划。这项计划包括一支七国支援部队配合行动。这支部队将在开始行动后3小时登岛，然后接受联合特种作战特遣部队的指挥。在联合特种作战特遣部队接到命令9天之前，这些国家就知道行动时间定在25日（星期二）05时00分。这种情况是我们没有办法改变的。
“此外，还有情报的混乱。
“例如，情报部门告诉我们，那些医学院的学生全都在该校的特鲁布鲁校园区——那里也是我们的目标。其实他们不在那里。有一半以上的人在2英里之外，在该岛另一侧的格兰德安斯。更重要的是，就在我们开始制定计划的前2天，该校校长曾经造访过国务院，可是谁也没有想到要问问他我们的学生在哪里。
“再举个例子：情报部门说该岛只有2门40毫米高炮。实际情况是，在机场的敌人有大约6门40毫米高炮，2门四管50毫米高炮。在弗里德里克要塞，还有2门40毫米高炮、2门四管50毫米高炮。可以监视直升机飞向里士满山监狱的通道。
“还有一个问题，那就是空中支援。如果没有AC-130武装直升机，整个任务失败的可能就更大。这时候，梅特卡夫海军上将竟然厚着脸皮警告我说，我们不可能得到空中支援的密切配合。我告诉他我将利用自己的资源，我想也许他根本就没有听懂。
“联合特种作战特遣部队启动了分配给我们的这项使命，也算是勉为其难了，因为这次艰巨任务具有很大的挑战性，加上没有经验的指挥，任务的变化，面对有相当防卫能力的目标于白天采取这种复杂行动的危险性，几乎没有情报或没有精确的情报，以及也没有适当的常规部队指挥官的支持。”
海军海豹突击队所执行的一次任务就是一个典型例子，很能说明斯科尔特斯少将所说的那些问题。海豹突击队计划于拂晓时分空投一支配备小船的侦察分队——被称之为夜间船降——观察并报告萨利纳斯机场的活动，准备突击占领并巩固机场。可是，这支海豹突击队小分队以前从来就没有进行过夜间船降训练，受命参加这次行动的两架C-130运输机的机组成员也根本没有进行过这种作业，这次降落也没有在拂晓时分，而是在夜间一次没有预报突然而至的暴风中进行的。海浪比预期的要大得多；一架飞机上的海豹突击队员被降落在离开其他人2英里的地方；最后，4名海豹突击队员溺水身亡。他们的尸体一直也没找到。
分配给海豹突击队的另外两个目标是大约7英里之外的总督府和电台。虽然这两支海豹突击小分队都受过夜战的训练，能利用茫茫夜色，可是现在却被用于白天作战。那支负责保卫总督府的小分队还遇到了一个麻烦，那就是要带上国务院一个三人无线电小组。这个小组携带着一台手提式广播无线电，以便让总督对全国发表讲话，说明他很安全而且仍然在控制局势。
海豹突击队员着陆之后，本来应当保证电台的安全，结果却和武装警卫部队发生猛烈交火。由于人数太少，武器也不足，他们的队长和一名队员受伤，小分队被迫撤回到海滩，最后在夜色中被接走。
夺取总督府的小分队表现较好，但他们的行动也还是有问题的。
他们的直升机接近总督府的时候，找不到地方降落。这也是情报准备不充分的结果。那里地形陡峭，而且有很多大树。这就意味着突击部队不得不从一条75英尺长的绳子上滑下去，以便到地面后清理出一片降落场地，好让那架运送国务院无线电小组的直升机降落。
那架直升飞机在围绕总督府上方盘旋时，遭到附近山头高炮火力的猛烈袭击。直升机数次被弹片击中，驾驶员身负重伤，可是他表现非常出色，使得直升机免遭坠毁的厄运（后来他还把飞机飞回这次行动的旗舰“关岛”号上，因为那艘舰艇上有医院设施）。
与此同时，海豹突击队员控制了总督府，找到了总督和他的妻子，发现他们精神状态良好。突然有3辆装甲运兵车出现在官邸大门口，突击队员们立即请求一架AC-130武装直升机前来支援，很快就控制了局势。那几辆装甲运兵车刚调转炮塔指向总统府，就被武装直升机统统消灭了。
从突击队员们的装备来看，他们干得很出色。但是也有失败之处。
“紧急狂暴行动”展开的过程中，卡尔·斯廷纳在贝鲁特。即便如此，他也能够从他与参谋长联席会议主席杰克·维西将军之间的卫星无线电通话中了解到战斗的情况。斯廷纳之所以能和参谋长联席会议主席维西直接通话，是因为对方把自己的私人信道频率给了他，不过这也使他能够听到来自“紧急狂暴行动”的所有报告。
在布拉格堡的时候，斯廷纳与斯科尔特斯既是朋友也是邻居。1983年8月被派往黎巴嫩之前，斯廷纳一直是第82空降师主管作战的副师长。收听卫星通话中的报告使他很丧气。“我真的能体会到狄克·斯科尔特斯的心情，”他说道。“所有这一切，都是由他所无法控制的因素造成的。”
在此后的十个月中，狄克·斯科尔特斯日以继夜地工作，为的是确保这类事情不再发生，同时他还研究了如何尽最大努力培育出最强的战斗力，以适应反恐和其他突发事件的特殊使命的要求。1984年8月，斯廷纳担任了联合特种作战特遣部队司令，从狄克·斯科尔特斯手中接过一支训练有素、战斗力很强的联合指挥部以及世界上最优秀的特种部队。
斯廷纳的任务“是把它建设得更好，确保美国在遭受突然袭击的时候能有一支充分准备的部队来应付局面。动用联合特种作战特遣部队的时候，就说明用于解决问题的其他选择都已不充分或不适合。所以风险很大”。
但是，无论你的训练和准备有多好，甚至所有的运作都没有错，你的行动也可能失败。有时候恐怖分子的行动是在安全的庇护下进行的，比如在贝鲁特，你就找不着他们。有时候来自上面的拖延和犹豫不决会妨碍你采取及时行动，以致坐失良机。
这两个因素都将影响到1985年6月的指挥。4个月后就发生了“阿希尔劳罗”号游轮事件。