人民解放军从1947年7月开始，由防御转入进攻。战争主要地已不在解放区内进行，而是在国民党统治区内进行。这是一个历史的转折点。这一战略性转折，标志着“中国革命已经进入新的高潮时期”。（《毛泽东选集》第4卷，第1257页）
从人民解放军总部公布的综合战绩来看，1947年7月至12月的半年内，平均每月歼敌9个旅（1946年平均每月歼敌8个旅）。
在解放军节节胜利的声浪中，在人民革命进入高潮的形势下，为了彻底打败蒋介石国民党，从各方面准备夺取全国胜利，中共中央于1947年12月25日至28日在陕北米脂县杨家沟召开扩大会议。
会议着重讨论并通过了毛泽东向会议提交的《目前形势和我们的任务》的书面报告。报告分析了国际国内形势，深刻阐明了党在新形势下需要解决的军事、土改、整党、经济、统战等方面的纲领和政策。
根据十二月会议的精神，1948年1月，彭德怀在杨家沟主持召开西北野战军前委扩大会议。彭德怀在报告中回顾了从延安以南抗击战到二次攻打榆林的战斗历程，简明扼要地总结了4点经验：“指挥者对敌、我、民情及地形要熟悉”，这“是下决心的根据”；“要善于根据敌人之企图来诱惑敌人，以达到自己的目的”；“要善于各个击破敌人，先打弱的后打强的，不要想一口吞”；“兵不要太大，只要齐心；要练得好，用得法”。
会上，彭德怀强调要执行好党的城市政策，指出：我们城市政策执行的好坏，将影响西北大中城市工商业家的向背。在农村“宁肯饿肚子也不能动中农”。要求各纵、旅党委一定要注意纪律教育。
前委扩大会议提出西北野战军转入外线作战的基本任务，一是大量消灭敌人；一是建立根据地。会议从方针政策上为在西北开展新区和城市工作，做了具体规定和必要准备。
几天后，彭德怀召集西北野战军司令部有关人员具体研究下一步作战方向问题。
彭德怀首先发言。他说：“经过9个月作战，西北野战军已歼灭蒋介石正规军6.1万人，非正规军1万余人，迫使胡宗南部困守一些点线，采取”机动防御“部署，陷入被动地位。野战军现在增加到7.5万余人。敌我兵力对比已由约10：1变为5：1。虽然敌大我小的形势仍然存在，但西北野战军已开始掌握战场主动权，执行中央军委关于举行战略进攻，将战争引向国民党统治区，在外线大量歼敌的主客观条件完全具备了。转入外线作战，有北攻榆林、西出陇东和南出陕中3个方向可供选择。下面请大家谈谈，向哪个方向出击更为有利？”
与会者纷纷发言，有的建议打延安，说收复延安政治影响大；有的说应向陇东出击，打击“二马”；还有的主张直插关中，捅胡宗南的老窝去。
彭德怀在听完讨论后说：敌人在延安盘踞近一年，修筑了坚固的工事，又有1万多兵力守备，攻打延安要付出较大的伤亡代价，还不到火候。向陇东出击，路上缺乏粮食；同“二马”骑兵打仗，可能打不成歼灭战，胡宗南的力量又没有消耗，两头一夹击，我们就得打消耗战。
说着，他走近地图，在延安以南一带的地图上画了一圈，接着说：“胡宗南在宜川、韩城一带的工事虽强，但比延安差，且兵力不足。黄龙山道路崎岖难走，如敌人增援，便于我们伏击。现在敌人占据黄河渡口，如我们利用得好，就会出其不意来一支奇兵（指当时在山西的王震第2纵队）。”
他最后画龙点睛地说：我们要打宜川、调洛川（敌人）；歼灭刘戡，收复延安。
经过讨论，大家认为南出陕中，向黄龙山进军确是把握全局，高瞻远瞩的一着好棋。
打宜川的设想就这样初步诞生了。