当农民起义的火焰刚刚点燃的时候，明朝在陕西的地方官员，唯恐这把火烧到自己身上，耽心朝廷追查责任，会受到严厉制裁。同时又幻想来年夏收之后，为饥寒所迫的起义农民将会自动解散回乡。于是，他们采取鸵鸟政策，禁止各府县报告“变乱”的消息。崇祯初年任陕西巡抚的胡廷宴，每逢州县以“盗贼”事上报，就不问情由地把来人打一顿板子，说道：“此饥氓也，掠至明春后自定耳。”然而，纸是包不住火的，农民起义的声势一天比一天高涨，地方官再也无法掩盖了，只好硬着头皮向朝廷报告。兵部奉旨查核时，地方官又互相推诿。陕西巡抚胡廷宴说是延绥巡抚岳和声管辖的边兵作乱，岳和声又说是陕西内地的饥民为“盗”。陕西巡按御史吴焕在疏中则各打五十大板，说：“盗发于白水之七月，则边贼少而土贼多。今年报盗皆骑锐，动至七八千人。则两抚之推诿隐讳，实酿之也。”不久，岳和声病死，胡廷宴罢斥；改以刘广生巡抚陕西，张梦鲸巡抚延绥。这时陕北的农民起义已经初具规模了。
在如何处置业已揭竿而起的农民问题上，明朝廷和地方官员总的来说，都主张剿抚并用，但究竟以剿为主还是以抚为主，就常常出现意见分歧。崇祯二年二月，明陕西三边总督武之望病死，朱由检任命左副都御史杨鹤接替。杨鹤抵任以后，看到陕西各地的灾荒十分严重，无衣无食的饥民千百成群地加入到起义队伍中去，使他所部署的军事追剿收效甚微，官军疲于奔命，起义农民却有增无已。他感到光靠军事手段解决不了面对的社会问题。另一方面，崇祯二年底奉诏抽调大批精锐开赴京畿勤王，又使他深感兵力不足，穷于应付。在这种捉襟见肘的情况下，杨鹤提出了招抚为主、追剿为辅的方针。崇祯四年正月，他在疏中指出，“盗贼”之起，“总因饥荒之极，民不聊生。”采用剿的办法需要调集大军，“行粮犒赏，所费不赀”，结果仍然是“诛不胜诛”，“屡剿而屡不定”。采取招抚的办法要想真正取得效果，也必需由政府拨款帮助农民度过难关。他说：“盖解而散，散而复聚，犹弗散也。必实实赈济，使之糊口有资，而后谓之真解散。解散之后尚须安插，必实实给与牛种，使之归农复业，而后谓之真安插。如是则贼有生之乐，无死之心，自必帖然就抚。抚局既定，剿局亦终。臣所谓欲行剿抚之实著，必有剿抚之实费者此也。”他还指出，如果只是“空言”招抚，不解决农民的生活问题，那就是“徒以抚愚贼，是即以贼自愚，此不终日之计也”。最后，杨鹤认为剿和抚都要花费大笔金钱，效果却不一样；“况费之于剿，金银一去不还，且斩首太多，上干和气。费之于抚，金钱去而民在，活一人即得一人性命，盗息民安，利莫大焉。”
杨鹤把农民起义看作一个严重的社会问题，他从比较长远的观点为明王朝最高统治者出谋划策，主张把钱花到招抚赈济上面，帮助农民复业。这样做不仅可以弭患消萌，而且农民安插既定之后，政府还可以继续征收赋税，所以说“利莫大焉”。如果一味主剿，把钱用于军费，不仅无法恢复社会生产，花掉的钱不能通过赋税形式收回来，而且他自己的经验也证明，不解决农民的生活问题，参加起义的人势必越来越多，剿局既不易结，后患也更加严重。这就是杨鹤建议以抚为主的主要原因。
杨鹤的主张得到相当一部分廷臣和地方官员的支持，崇祯皇帝也一度认可。崇祯四年正月的一次廷对当中，朱由检就明确指示陕西参政刘嘉遇说：“寇亦我赤子，宜抚之。”刘嘉遇连忙答应道：“今正用抚。”同月，朱由检在内外臣工的再三呼吁下，勉强拿出帑金十万两，派御史吴甡赍往陕西放赈，“招抚流盗”。为此发布诏书说：
“陕西屡报饥荒，小民失业，甚至迫而从贼，自罹锋刃。谁非赤子，颠连若斯，谊切痌瘝，可胜悯恻。今特发十万金，命御史前去，酌被灾之处，次第赈给。仍晓谕愚民，即已被胁从，误入贼党，若肯归正，即为良民，嘉与维新，一体收恤。”
杨鹤的主张既经朝廷批准，就有恃无恐地在陕西大力推行。当时东路起义军王嘉胤、罗汝才、张献忠、马守应、李自成、蝎子块等部，都已经渡河进入山西。留在陕西的主要是西路各支起义军，其中神一魁所部力量最大。崇祯四年二月二十四日，神一魁统众六、七万人包围庆阳府城，并且分遣部队攻克合水县城，活捉知县蒋应昌，一时声威大震。杨鹤当时手头没有多少兵马，只好委派宁州知州周日强等人前往招安。神一魁同意后，在三月初九日派孙继业、茹成名等大小头目六十余人，率众至宁州接受招安，同时送回合水知县蒋应昌和保安县印。杨鹤为了张扬其事，命周日强在城楼上安设龙亭，导引“受抚”头目在龙亭前跪拜，山呼万岁，然后到公署拜谒杨鹤，再一道前往关帝庙起誓。经过这么一番表演，算是达成了招安的协议。十六日，神一魁亲自赴宁州投见总督。杨鹤摆出一副恩威并用的架势，先数落神一魁犯有十项“罪行”，然后宣敕赦免，授予神一魁守备官职的箚付，散给降丁以饥民印票，勒令解散遣送回乡。
这时，御史吴甡携带着朝廷颁发的十万两银子来到陕西，同府县官一道招抚放赈。在一个很短的时间里，流离在外的饥民纷纷回籍领取救济，不少起义军的首领也率部受抚。如点灯子受抚于清涧；满天星受抚后，杨鹤从他一万二千人的队伍中，选拔骁勇留在营中，其余解散回乡；上天龙、王老虎、独行狼、郝临庵、刘六等部，也一度受抚。除了进入山西的以外，留在陕西的各部几乎都接受过明廷的招安。从吴甡依据亲身经历写出的记载中，可以窥见这种抚局的一点实际情况：
“道路皆怨抚、道招安贼首，给劄予官，占据要村，纵其党众，剽掠四乡，谓之打粮。予行去延郡二十里许，获报前山皆贼。予势不可退，令军弁执赈抚饥民牌单骑驰往，谕之曰：‘朝廷钦命赈院来赈汝矣，各归乡里候赈，聚此无为也。’贼众诺而退。”
吴甡所说“道路皆怨”，当然是指家有余粮的富室。他的记载表明，在抚局羁縻下的起义农民，一方面对政府怀有希望；另一方面为了眼前不致饿死，又不得不四出打粮。主剿派人士正是抓住了这一点，呼之为“官贼”，对招抚政策展开猛烈攻击。
杨鹤的抚局没有推行多久，就以失败告终。抚局的失败表现为两点：一是进入山西的起义军声势越来越大；二是在陕西的起义军出现所谓“旋抚旋叛”的问题。
关于起义农民“旋抚旋叛”的原因，本来是非常简单的。农民们的起义是由于天灾、人祸，衣食无着，与其坐而待毙不如铤而走险。明廷虽然宣布了招抚政策，并没有解决农民们迫在眉睫的生活问题。史料记载，吴甡赍来的赈银十万两，加上藩王以下捐助的五万两和粮食二万石，“所救不及十一”，无异于杯水车薪。崇祯四年七月，李继贞的疏中说得很明白：“前赈臣携十万金往，度一金一人，止可活十万人，而斗米七钱，亦止可活五十日耳。皇上宜敕赈臣回奏，前十万金果足乎？不则当早沛恩膏，虽内帑不宜惜也。”李继贞在这里给朱由检算了一笔账，指出朝廷发放的赈金远不足以解决农民的生活和安置问题。所以，他劝告皇帝要从大处着眼，不要顾惜内帑。这种话对于好货成癖的朱由检，是很难入耳的。饥民饥军既然无以为生，要他们放下武器就只能是一种幻想。这一点，杨鹤本人又何尝不清楚。他在崇祯四年七月的奏疏中说：“诸贼穷饿之极，无处生活，兵至则稽首归降，兵去则抢掠如故。此必然之势。”他费尽心机，勉强维持着对神一魁部的抚局。可是，从山西返回的点灯子、上天猴、浑天猴等部起义军，却在五月间一举攻破金锁关（在今陕西铜川市境），杀死都司王廉。七月二十九日，又有西路起义军中的李老豺、独行狼部攻占中部县（今陕西黄陵县）。真所谓“一波未平，一波又起”，杨鹤的抚局成了一个不堪收拾的烂摊子。
主剿派的杀降，也是招抚政策破产的原因之一。有的起义农民在受抚以后，竟被官府设计诱杀。例如，王左挂在崇祯三年受抚于清涧地区，同年八月，陕西巡按李应期、延绥巡抚洪承畴和总兵杜文焕秘密策划，事先布置官军把王左挂、苗登云等九十八人全部杀害。又如崇祯四年四月，“洪承畴命守备贺人龙劳降人酒，降人入谢，伏兵斩三百二十人。”农民们从一再受骗当中逐渐清醒过来，认识到只有斗争下去才能死里求生。
朱由检原来以为只要颁发一纸赦书，略加赈济，就可以把起义农民遣散归里，依旧充当纳粮当差的“良民”。受抚者的“旋抚旋叛”，使他的如意算盘落空了。于是，他不顾自己曾经亲笔写下“杨鹤相机招安，允协朕意”的批示，一变而为主剿。四年五月，他在谈到李应期等诛杀受抚首领王左挂时，公然声称：“贼势猖獗，招抚为非，杀之良是。”接着便把责任一古脑儿推到陕西三边总督杨鹤身上。这年九月，朱由检下令说：
“杨鹤总制全陕，何等事权。乃听流寇披猖，不行扑灭，涂炭生灵，大负委任。著革了职，锦衣卫差的当官旗，扭解来京究问。员缺推堪任的来用。练国事姑著降三级，戴罪剿贼自赎，如仍玩纵，定行重治不宥。”
杨鹤的被罢官，标志着明廷在策略上，由以抚为主向以剿为主的转变。在明末官僚士绅的著述中，常有杨鹤主抚遗祸天下的说法。他们认为，“流寇”初起的时候力量并不大，只要调集官军一鼓而歼之，就可以把农民起义扼杀在摇篮之中。只是由于杨鹤一意主抚，才使农民起义得以发展起来，以至于不可收拾。因此，在主剿派的心目中，杨鹤成了众矢之的，被视为罪魁祸首。这种看法并不符合历史事实。因为：一、杨鹤并不是单纯主抚的，在任职期间他也曾多次组织官军对起义农民进行攻剿。只是由于精锐部队被调去京畿勤王，在力不从心的情况下，才更多地采用招抚的办法。二、在明廷这个反动营垒中，杨鹤是比较能够正视现实的。他看到单纯军事追剿不能从根本上解决，主张通过招抚安插的办法，使起义农民解散归农，本来是从反动统治阶级的长远利益着想，并不是出于对农民的同情。然而，杨鹤的主张毕竟以他自己的被撤职、下狱、遣戍而宣告失败。失败的根本原因，不是由于农民的觉悟已经提高到不同明王朝妥协的程度，而是由于朱由检之流的鄙吝和短视。
朱由检的为人，颇有点乃祖万历皇帝朱翊钧之风。史家说他“言脧削则喜，请兵食则怒”，“征榷之使，急于星火；搜括之命，密如牛毛”，是一点也不过份的。在农民已经被迫拿起武器来维护自己的生存权利的时候，他不仅没有设法减轻农民的负担，反而加紧了压榨。崇祯二年七月，户部左侍郎李成名眼见催征饷银实在难以足额，建议以九分为率，朱由检却仍坚持按十分通解。三年九月，巡按御史李应期要求豁免陕西一省的欠赋，朱由检拖到这年年底，才勉强答应免去崇祯元年和二年积欠在民的税额，当年的欠税仍不准免。四年二月，户部无钱发兵饷，向皇帝乞讨内帑，朱由检也一口拒绝。特别是在崇祯三年十二月初一日，他又发布了全国增派辽饷的诏令：
“向缘东事倥傯，履亩增赋，豁寝无日，久轸朕怀。乃迩来边患靡宁，军兴益急，户部谘奏再三，请于每亩除见加九厘外，仍再征银三厘，前后共银一分二厘。惟北直保、河六府向议免征，今量行每亩加征六厘。前项俱作辽饷，事平即行停止。朕因廷议既协，权宜允从。凡我百姓，各有同仇之志，能无好义之思？……”
同月，户部管理新饷的右侍郎周士朴报告说，加派和杂项两种赋税，经过多次催促，各地仍然没有解运到部。要求严诘各省巡抚和巡按御史，限部文到达三天之内，开列拖欠官员职名具奏。朱由检立即同意由“户部勒限各抚按查拖欠根因，一一指名纠参，以凭惩处；如过限不参，一体重治。”为了防止官官相护，他在次年九月，特别派了一个“有心计”的太监张彝宪，总理户、工二部钱粮，设署建牙，以总督体统行事。四年十二月，朱由检见考选官员中，不少人在任职期间没有征足钱粮，大发雷霆，把户部尚书毕自严关进监狱。廷臣上疏营救，他痛加训斥。“自是考选，唯论钱粮，不及抚字，士风一变。”
明廷一面装出一副悲天悯人的样子，企图运用招抚的手法瓦解农民起义；一面又凶残暴戾地加紧向农民追逼赋税。这种自相矛盾的政策，充分暴露了朱由检等人的伪善嘴脸。当时奉命前往陕西赈济灾民的御史吴甡就说过：“是时州县官仍行催科，死逃徭粮，皆责见在户代纳，流离载道。”
饥民们拿着受抚时发给的“免死票”回到家乡，等待他们的依旧是饥饿和官府的追呼敲朴，除了重新组织起义，没有别的道路可走。吴甡在奏疏中说：“延长长川、安定、清涧、绥德、米脂、吴堡、葭州皆其原籍，解散者一二，啸聚者千百。乡村打粮日无宁刻，士民称为官贼。人人恨招抚矣。”这指的是那些士绅豪族，他们的见解同朱由检倒是一致的：农民们如果不“安分守己”地死于饥寒或官府的枷责，那就动用武力加以剿灭。总之，为了他们的享乐和安宁，农民们不应当有活路。