假如公共机构的管理者受到种种束缚，也就谈不上什么管理了。管理者要通过协调工作人员的工作来实现该机构的组织目标。对管理者而言，要做好这一点，组织目标必须明确，工作人员的工作必须有效，管理者的权力必须充足。我相信，读者通过后面的章节会认识到，在公共机构中，上述条件极少能够满足。通常的情况是：组织目标极其含糊，工作人员的行动效果很差，管理者的权力十分有限。
然而，管理者也确实做了点事情。人们打电话叫警察，他们（通常）会来；孩子们去上学，教师们已经备好了课；森林失火，护林人员会采取措施；工人退休后，社会保险汇款单就会开始寄过来；接到作战命令，士兵们就会投入战斗。即使在沃特敦，只要你在机动车辆注册处排上足够长时间的队，你就会领到一张驾驶执照。
如果你认为所有的政府官员都是彻头彻尾的自私者，只顾着谋取最大的私利，那么，上面列举的许多情况就不会发生了。为什么老师不在课堂上让学生玩游戏或消磨时间来逃避工作量呢？大多数学生都不会主动向父母抱怨他们在学校里没有好好学习，光玩了；即使他们真的抱怨，校长们想要辞退一名教师或降他的工资也很困难。士兵们为什么不开小差而要打仗？假如他们真要临阵脱逃，也只有离他们很近的军官才会知道，何况可能这些军官自己也存有逃跑的念头。有人说他的汽车被盗了，如果警察不把这个事情报告给他的上司，他们的上司绝对不会知道是否有汽车被盗，不知道他们是否采取过任何行动去寻找汽车。当然，某些教师确实不讲课，某些警察并不做调查，某些士兵也不打仗，但大多数还是在履行自己的职责。
假如工作人员没有为实现其组织目标而努力，他们就是在偷懒。最近，经济学家们已注意到偷懒这一问题并提出了理论，说明这个问题为什么很普遍，并提出了避免这一现象的条件。这些条件被称作委托人-代理人模式，该模式能够解答这样一个问题：一个委托人（如某家公司的老板或某个政府机构的负责人）怎样才能调动和激励其代理人（如一位工人或低一级的负责人），从而使后者按照前者的愿望行事？如果委托人能够直接观察和控制其代理人的行动，偷懒的现象就不会出现；而当观察不到代理人的行动或当代理人能够向委托人隐瞒其工作的某些情况时，偷懒的现象就会发生。假如一个公司的总裁观察不到一个工厂厂长的行为，后者工作就可能不会那么尽力，因此也就不会带来总裁所期望的高利润。发生这种情况的原因可能是以下两者之一或两者兼而有之：其一，申请工厂厂长职位的人可能隐瞒了他不能胜任的事实，但总裁错误地认为他能胜任，并雇用了他；其二，厂长可能认为，既然自己的收入并不依赖于工厂利润，他也就没有必要像总裁所期望的那样拼命干。无论是哪种情况，努力和利润都没有达到总裁的期望。
经济学家解决这个问题的办法是，设计巧妙的聘用合同。比如，保证厂长有一份最低限度的固定工资（否则，他根本不会接受这份工作），外加奖金并根据盈利多少而定。但做到这一点并不像想象的那么简单，因为除了管理者的工作之外，还有许多因素——天气、原材料的成本、技术更新——都会影响利润。那么，究竟多少（如果有的话）利润应归功于管理者的努力呢？要弄清这点很难。（专业的说法是，去估算个人努力的边际效用十分困难。）这就是为什么大多数人的报酬的绝大部分或全部是以工资的形式支付，而不是利润分成。
理论上讲，政府部门的偷懒问题更为严重。许多人的工作在其上司的视野范围之外，而且他们的工作成果事后也无法衡量。假如一位巡警巡逻时没有拘捕任何人，这可能意味着两种情形：一是根本没有发生犯罪事件；二是确实发生了几十起犯罪事件，但这位巡警一件也没有解决。当然，在有些部门，工作人员的工作成果是可以观测并估量的。在邮政部门，管理人员知道工作人员分拣邮件的数量和速度（美国邮政总局使用“收发邮件信息系统”来测定邮递一类邮件所花的时间）。也许的确有办法能将邮件的邮递速度与某个邮电部门的职员或主管的工作联系起来（这是个大胆的设想），但由于政府部门主管受到的约束太多，要想根据职员的工作表现来决定此人的报酬并在此基础上设计出一份聘用合同几乎是不可能的。
在政府机构中，避免偷懒现象有一定困难，这种困难远远超出了标准的委托-代理理论所涉及的范围。首先，也许不仅无法观测而且无法知晓一个机构的工作成果。假如一个机构的目标含糊得毫无意义（如“增进美国的利益”），那么，该机构的领导人通常情况下会不知所措，因此也就不能指望他告诉下属该做些什么，更不用说在事后评估其工作了。其次，政府部门的每个工作人员都如同一位代理人，可能有许多委托人——不仅包括其所在机构的负责人，还包括行政管理和预算局、白宫、法院、几个国会委员会等部门的上司。而且，随着选举不断进行，这些上司也被频繁更换。第三，代理人——外交官、医生、工程师、飞行员、警官、教师、反垄断律师、公共卫生官员——都会将其政治倾向、专业标准和以前的经验带入工作中。在其他条件与过去相同的情况下，他们自然希望有更高的薪水。但这些条件很难与过去相同，而且相比工作表现，薪水的增加与资历的关系往往更为密切。我们在第一部分已经看到，政府官员都有自己的倾向性观点，这些观点既涉及应该如何开展工作，也涉及其工作应该获得多少报酬。只要有一位机构负责人抱怨自己的下属干得太少（偷懒），就会有另一位机构负责人抱怨自己的下属干得不对（暗中破坏）。如果目标含糊或相互矛盾、委托人太多、官僚带有政策偏好，经济学家们在寻找解决偷懒问题的办法——哪怕是理论上的办法——方面进展应该是甚微的。令人惊奇的是，政府官员们全都在工作，而不是一有机会就偷懒。
为什么会这样呢？部分原因是，管理人员也在一定程度上控制着下属的物质报酬，即使是在政府部门。要解雇或降职可能有困难，可是分配给下属令人羡慕的工作或苦差事，加快或放慢其晋升的速度并不会太难。还有部分答案可从这一问题本身找到：官员们都有偏好。干工作的欲望便是其中之一。这种欲望可能出于一种责任感，也可能出于一种与同事和上司的期望保持一致的愿望，哪怕这样做并不能立即产生经济收益。
我们（从第三章）回顾一下士兵为何打仗：那并不是因为某个聪明的经济学家已经设计出一种聘用合同，使得他为获得最多的收入而冒生命危险，而是因为他不想让他的战友失望或被他们看成懦夫。在美国南北战争时期，联邦军队和南方邦联军队的纪律都极其涣散：军官经常由士兵选举产生，即使选出来也得不到后者的敬重；命令难以执行，开小差盛行；军事审判和正式处罚难以采用和执行。但是，他们在战斗中毫不畏惧。深受荣誉感的鼓舞并忠诚于各自的集体——这种忠诚又因为许多连队的士兵都来自同一个村镇而得到巩固。介入家庭纠纷现场的警察是冒着风险的：争吵双方可能转而粗暴地对待警察。一旦到了现场，警察们的所作所为，比如制止严重的错误行为，上司也不会知道。一位理智的警察考虑到个人利益往往不会去现场，或者即使到了现场，也尽可能什么都不干。然而，许多警察总是努力安抚双方并劝慰受害者。他们之所以这样做，是因为人们的期望，现场的局面似乎也要求他们这样做；还有，假如他们不能显示自己能够“控制局面”，同事就会看不起他们。
人不能仅仅靠面包来生活，这一点大家都知道。可是，在探求解释人类行为的最简洁方法和引导人类行为的最佳途径时，学者们却经常忘记这一点。想象中认为金钱就是全部原动力的经营领域里，大多数生产性企业还是尽最大努力以企业文化为基础建立使命感，从而来补充这种动力。政府机构领导人对金钱奖励的控制远远赶不上他们的企业界同行，因此就应该使用非物质奖励。非物质奖励有三种：责任和目标感；对个人价值和个人权力认同而产生的地位；作为某个受到其成员或整个社会高度评价的机构（或该机构中的一个小集体）的连带收益。目标、地位和集体意识构成使命感获得的三个因素。
但是，一些公共机构的领导人发现，使用这些因素有计划地创造出这种使命感非常困难。移民归化局以其微弱的使命感和低下的士气而闻名。主要原因在于该局的目标含糊而自相矛盾：“禁止非法移民，但允许必要的农业工人进入”；“仔细审查试图入境的外国人，但为外国旅游者入境提供便利”；“寻找并驱逐非法外国移民，但不要拆散家庭、虐待、侵犯民权，或使雇主失去廉价工人”。没有哪个机构能做好所有这些事，尤其是因为每项目标的倡导者都有权让报纸和国会对该部门的“错误”进行调查。目标的相互抵触导致经费紧缺；移民归化局工作量的增加大大快于其经费的增加。移民归化局当然是个极端的例子，可它并不是唯一的例子：监狱系统应该既管制囚犯又改造囚犯；国务院既要在外国面前代表本国又要在本国面前代表外国。如果一个机构甚至不能在原则上确定其最主要的任务，那它就无法形成一种使命感。
可是，使命感却能在某些公共机构中找到。前面几章已列出一些：陆军工程兵团、联邦调查局、国家航空航天局（在“挑战者号”遇难之前）、海军陆战队以及社会保障总署的许多基层办公室。我们可以看到，就如何服从组织目标的问题，已经在有些部门得到解决。即使在缺少显著使命感的部门，通常情况下大多数工作人员都在为了机构的目标而工作，而没有严重的偷懒问题。在引导人员服从组织目标方面，各机构的方法肯定不一样，其中某些差异可以进行系统阐述。
从管理学的角度来看，机构间的差异主要体现在两个方面：其工作人员的工作能观察到吗？这些工作的结果能观察到吗？第一个因素涉及“付出”——教师、医生、律师、工程师、警察、拨款人员每日之所为。付出由机构所做的工作组成。第二个因素涉及“成果”——上述付出让这个世界产生了怎样的变化（假如有的话）。成果，可以被看成机构工作的结果。警察的“付出”（或工作）就是应答无线电呼叫、巡逻、开具罚单、调查事故、拘捕嫌疑人，其“成果”（或结果）就是本管辖区在安全、治安、秩序和礼节方面的变化（如果有变化的话）。
有时付出的工作可能不容易被观察到，因为工作人员的工作深奥莫测（比如，医生进行诊断或物理学家创立理论），或者因为工作人员的工作在其上司的视野范围之外（比如，警察处理家庭纠纷或护林员巡视森林）。假如工作人员的所为深奥莫测、不可观察，就可能会出现道德危机的问题：工作人员可以偷懒或干别的事。有时工作的产出可能不容易被观察到，一是因为它缺少一种收集关于其行动成果信息的方法（比如，一个阻止自杀的机构可能确实防止了自杀事件的发生，但并没有一种方法来统计可能发生的潜在自杀事件的数量），二是因为工作人员缺少一个被验证有效的手段来获取预期成果（比如，犯罪心理学家不知道如何才能改造好罪犯），三是因为其工作成果受到工作人员的行为和其他不可知因素的综合影响（比如，儿童考试的分数反映了学生的智力、父母的影响、教师的水平等因素的综合效果），四是因为成果需要经过很长一段时间的延迟后才会显现出来（比如，罪犯所受的惩罚可能导致其犯罪行为有所减小，或是大幅度减小，但这可能要在五年之后才知道）。当然，我知道，关于何为成果只是个判定。美国就业署工作的成果是指让失业者获得一份工作，但使用的方法是让任意一个雇主雇用他，还是帮助此人找到一个有意义的长期职位呢？下面我将主要列举那些接近于有关机构目标的最可行的（或者清晰的）定义。
去观察付出和成果可能很困难，但也可能是容易的。如果根据最典型的例子归类，我们可分辨出四种机构：付出和成果都能观察得到的机构；可以观察到付出但观察不到成果的机构；可以观察到成果但观察不到付出的机构；付出和成果二者都观察不到的机构。鉴于某些原因——我希望这些原因会随着我们接下来的探讨而变得非常清晰——我称第一种机构为生产型组织，第二种为程序型组织，第三种为工艺型组织，第四种为解决型组织。
生产型组织
在一个付出（或工作）和成果二者都能观察到的机构中，管理人员有机会设计（在外部约束的限制范围之内）一个遵从目标的体系，并产生良好的效果。国内收入署（Internal Revenue Service，IRS，也叫国家税务局）能够观察其职员和审计人员的活动，并且可以用征收的税款来衡量他们的工作，它能够比较精确地计算出通过增加某类接受审计的税务申报书的比例而增加的税款额。美国邮政总局能够观察其信件分拣人员和其他工作人员的行为，并且能够计算出他们接近该机构邮递标准的情况，比如要求在3日之内将95%的写明邮政编码的一类邮件从波士顿邮至洛杉矶。社会保障总署能够测出（它的确也是这样做的）退休金（老人及生存保险）领取单付给受惠者的速度。在这些例子中，我猜想国内收入署希望每个职员都能收取最高额的税款；邮政总局则希望达到以最少的开支邮递邮件的目标；至于社会保障总署，在资金允许的情况下，希望及时适量地将汇款单发出，越多越好。
能够观察到付出（审计人员、信件分拣人员、领取单发放人员的活动）和能够观察到成果（已收取的税款、已邮递的邮件、已发出的汇款单），这简化了管理，但并不是说管理这些机构很容易。总体而言，关于社会保障总署的老人及生存保险的工作既简单又可测，但法律条文的执行却极为复杂。在开始工作之前，社会保障总署必须给全国每个合法公民一个单独的标志号（社会保障号），为所有这些人建立并保持终生收入档案，以及决定年龄和身份证明的规范。有些人改变了自己姓名的拼写，有些人则没有正式的出生证明，这些（至少在一开始）都是令人头疼的难题。
社会保障总署解决了上述问题。在此过程中，它还向许多基层工作人员灌输了一种强烈的使命感——“职业道德”。为了维持这种道德，该局利用了文官法律中的修正条文——这些条文允许根据高级职员的突出表现给予奖励，并试图以体现奖励优秀的原则来提拔和使用人员。
有助于促成生产导向的管理的条件并不就能保证这样的管理一定会出现。机动车辆注册处发放驾驶执照是一项付出（职员在工作）和成果（执照到手）都可观察到的活动。一方面，美国邮政总局和国内收入署追求效率的努力与社会保障总署的服务之间有差距；另一方面，机动车辆注册处在效率或服务方面并未做出相同的努力。其中的原因有许多种解释，有些将在后几章中讨论。它们不仅包括马萨诸塞州的政治与华盛顿特区的政治在文化上的差异，还包括以下事实：政界领导人从税收收取和发放退休金中获得的益处要远远大于他们从发放驾驶执照中获得的益处。
所有生产型机构的领导人都面临的一个问题是：他们有意或无意中可能将大部分注意力集中到更容易测算的成果上，而忽略了那些不太容易观察或测算的成果。格雷沙姆法则在许多政府部门中发生作用：能够产生可测算成果的工作往往会排挤产生不可测算成果的工作。我们可以看看国内收入署的例子。该机构希望通过审计人员的工作最大限度地获得税款。因此，它在评判审计人员的工作时就会倾向于用这样一种单一标准：每一个审计项目能带来多少钱，他们完成了多少个审计项目。这样做可能导致审计人员对审计工作过分热情，从而激怒那些感觉受到不公平对待的纳税人，或造成审计中小差错不断。
福利事务所的接待人员也会面临这样的问题。福利事务所工作的某些方面——处理申请的数量及准确性——是很容易观察到的。因此，福利事务所的负责人就会要求其工作人员多处理申请，少出差错（同时做到这两点可不是件容易的事；处理更多的申请要求职员办事高效，少出差错则要求职员细心谨慎，而既高效又细心的职员总是太少）。而另一种不容易观察到的成果会因此受到忽略——热情接待来客。假如细心而利索的职员短缺，那么细心、利索而又热情的职员就更难寻觅了。即使找到了，一心盯着数量的主管人员也会引导其职员重视速度和精度，而忽视热情与礼貌。
彼得·布劳（Peter Blau）在对一家州就业机构进行调查的过程中发现，如果机构领导人计算接待人员推荐给雇主的求职者人数时，会产生好坏两种结果。评价接待人员的工作要看有多少待业者被介绍了工作，因此接待人员（绝大部分是白人）对黑人求职者的任何歧视倾向都会受到抑制：安排一名黑人就业与安排一名白人就业都会同样算作工作成果。但与此同时，假如职员们发现难以保住自己的饭碗，他们就会将不合格的求职者也推荐给雇主，因为安排一位勉强合格的求职者就业与安排一位合格的求职者就业一样会被算为工作成果，因此没有必要花费太多时间在条件较差的求职者身上。此外，由于职员之间在安排就业方面互相竞争，他们有时会相互隐瞒职位空缺的情况。
生产型机构的工作人员对他们必须应付的管理体制并不是漠不关心。他们有时会捏造评价其工作的数字，也许是出于偷懒（即尽量少干活）的目的，也可能是出于干别的事（即不产生能要被观测的结果）的目的。约翰·蒂尔尼曾举了邮递员和基层管理人员操作用于测量邮件邮递速度的系统（即收发邮件地址信息系统）的例子——在某些城市，迟到的邮件被先从发送处拿出来，然后抽样测算发送这些邮件的时间。
在J.埃德加·胡佛担任联邦调查局局长期间，该机构热衷于玩“统计游戏”，其程度没有一个机构能够匹敌。特工人员被期望创造更高纪录的拘捕量、查获量（比如找回一辆被盗汽车）、逃犯抓获量和经费节省量（即公民申请的但美国政府不一定非付不可的资金）。在克拉伦斯·凯利（Clarence Kelley）局长上任而使联邦调查局发生变化之前，每一位特工人员都承受着巨大压力来创造这些“统计数字”。这就导致联邦调查局的特工人员会从地方警察局找来查获被盗汽车的清单用以充当“查获量”，尽管他们在追查被盗汽车过程中没做什么事或根本就没有参与。逃犯抓获量会被人为地加大到最高限度。他们主要统计部队逃兵数（大多数是在家中找到的），而不是偷偷逃跑、藏踪掩迹以逃避重罚的重罪犯数。20世纪70年代，一份联邦调查局调查报告披露，该机构提请地方检察官起诉的案件中有60%被驳回了。许多案件被驳回的原因是案子太轻，不值得起诉。
国内收入署、上面提到的那家州就业机构以及联邦调查局所犯的错误在于把成果限制得太窄，因此只有部分而不是全部良好的成果得到了观察和考核。国内收入署和那家州就业机构的行为可能是无意的；而联邦调查局的行为则是胡佛在国会的恩宠下，为维护其地位而蓄意使用的重要战略（参见第十一章）。这种错误在任何组织中都很容易犯，尤其是政府机构。在政府中，机构的成果并不以市场上自由交易的销售额来计算。在评估工作表现方面，私营快递服务公司就没有此前的邮政部（在某种程度上相当于现在的邮政总局）存在的问题；倘若普罗莱特信使公司的顾客开始光顾联邦快递公司或联合包裹服务公司，该公司就会知道它在管理上出了问题。
在你能管理好一个生产型机构之前，你首先必须确定，这的确是个生产型机构。因为这意味着你能确定所有重要的成果都会被观察到。在这一点上，社会保障总署和美国邮政总局比国内收入署或那家州就业机构更容易做到；而后两者又比联邦调查局更容易做。认识到自己的不足之后，20世纪70年代联邦调查局终于断定办案的质量比数量更重要，并相应地改变了自己的管理体制。这种改革曾遭到联邦调查局许多管理人员的极力反对，这也足以证明纯粹的数字统计式管理体制的诱惑力有多大。
程序型组织
假如管理人员能观察到其下属正在做什么，但看不到这些努力获得的成果（如果有成果的话），那么他们管理的就是一个程序型组织。精神病医院的管理人员能够了解医务人员在做什么，却不易观察到（假如能观察到的话）各种疗法的效果，这也可能是因为根本就没有效果，也可能是因为效果要在很久以后才会被看到。在少年犯管教所，管教人员的工作能够观察到，可其工作是否已经产生积极效果却是看不到的；职业安全与健康管理局的管理人员知道或能轻易地发现他们的安全和健康检查人员在做什么，但要想弄清楚那些活动是否从根本上改善了他们所检查的工厂的安全和健康状况，管理人员必须花费很大力气才能做到。（的确，关于健康方面的情况，他们可能永远也不会知道，因为由工业中毒引发的许多疾病潜伏期可长达几年甚至几十年。）
政府系统中最大的程序型组织也许是和平时期的美国军队。训练、装备、部署的每个细节都处于连长、舰长和飞行中队长的直接监督之下。可是这些因素无一能通过唯一有效的办法——面对真正的敌人——得到验证，除非在战时。这一点对那些为制止核战争而设计的武器系统来说就更为真实。自1945年以来，核武器从未因愤怒而被使用，人们希望将来也不要使用。对核导弹进行抽样，卸下弹头，然后发射，即可验证它们能否飞行并估算出它们的命中精度。可是这并不能告诉我们真正需要知道的东西：这些武器能阻止敌人入侵吗？一旦发射，它们能按设计击中敌方目标吗？军方领导人经常被指责还在打上一场战争；但考虑到在下一场战争之前无法有一个真正的敌人检验他们的准备情况，这种批评便多少有点不公平。
对程序型官僚机构进行界定，看起来似乎是要通过发展专业化的管理方式使对这类组织的管理变得成熟。人们也许会问，程序型官僚机构的成果不能从任何管理者的位置上观察到，那么在管理组织的活动方面，还有什么方法比按照最高专业标准招聘专业人员更好呢？这些标准将迫使工作人员把顾客的利益放在个人利益之上，并投身于最可能产生预期成果的活动中。这种情况有时会发生（比如在管理得当的精神病医院），可是更多的时候则不会发生。我认为，原因在于当这种实践的后果不可预测或有争议的时候，政府机构就担不起让其工作人员按照自我判断行事的风险。正如我们在前一章中所见，公共机构中的管理受到约束因素的左右。有时，如果一位领导人能令人信服地说：“看，我们所做的工作确实有效。”那么，那些限制就会放宽。假如这位领导人不能拿出结果证明下属按其自认为恰当的方式行事是正确的，那他就必须使上层政治人物信服：政府工作的规定得到了忠实执行。以“专业化”为托词来掩盖不可知的结果，是骗不了任何人的。
简而言之，因为受到约束因素的左右，在程序型机构里，管理变得以手段为导向了。工作人员如何开展工作比开展这些工作是否产生预期效果更为重要。让我们回顾一下那家州就业机构的情况：彼得·布劳发现，那些管理人员一心想找到一种方法，意图牢牢控制其职员和接待人员的行动。也许他们有一种错误的印象，即该机构是一个简单的生产型组织（也就是说，它能被轻易地观察到工作成果），但事实上它不是。更有可能的是，他们非常清楚自己不能准确地判断是否在实现组织目标；他们能弄清楚的只是，假如他们违犯了程序方面的重要规定，比如超支或种族歧视，就会遇到麻烦。
在程序型组织里，到处都有标准作业程序。和平时期美国陆军和海军服役情况的描述充满着关于规定和程序的故事。（“假如它移动，就向它敬礼；假如它不动，就把它提起来；假如它太大提不起来，就在上面画画。”）在下一章中，我们将会看到，近几十年来，美军通过尝试然后抛弃各种作战教条，将他们在和平时期的大量精力，用在了提高标准作业程序的细致程度上。但是，一旦战争爆发，标准作业程序也就不管用了。原因很明显：突然之间可以看见成果了。保全性命、抢占物资、杀死敌人，这些成果极为重要。因此，继续有效的标准作业程序只能是直接有助于获得这些成果的规程。这一点至少接近于实际情况。某些标准作业程序，如那些似乎对组织的使命至关重要的规程，继续在产生影响，尽管实际上它们妨碍获得好的效果。美国陆军曾为中欧的大规模常规战争设计战略和标准作业程序，在越战中，美国陆军把这些应用于越南村寨的非常规战争中。最小的作战单位——班、排、连——总是在近距离面对敌人，所以他们首先发现了其中的错误。因此，尽管大型作战单位——远离战场的人指挥的师和军——坚持旧的观点，但有些小分队改变了战术。
工艺型组织
战争爆发后，许多陆军、海军单位都会从程序型组织变成工艺型组织。在和平时期，这些单位的士兵在上级的直接监督下行动（队列操练、步枪射击训练、舰艇演习），战时则是在遥远的战场上，在一片硝烟、喧闹和混乱中作战。在和平时期，指挥官们对每个士兵的行踪都很清楚，而在战时，如能知道整个部队的方位和行动就算是幸运的了。这就是战争中矛盾的地方，对此克劳塞维茨做过令人信服的论述。可是，战时的指挥官们确实（通常也很快地）知道他们的部队是否赢得了战斗。工艺型组织里成员的活动很难被观察到，但其成果却比较容易测算。
工艺型组织的例子并非只局限在战争环境里。彼得·布劳描述过一家“联邦就业机构”（几乎可以断定是劳工部的工资与工时司）的情况。其中，主要工作人员被称为“督察员”，他们在大部分时间里并不在办公室工作，而是根据检举到各地去调查雇主是否违反有关工作人员工资和工时的联邦法律。这些官员采访雇主和雇员（经常是在他们家中），检查档案，与雇主们就遵从协议进行谈判，这些协议的内容包括关于未来良好行为的承诺，有时也包括关于支付被拖欠薪金的保证。违约的雇主将被诉诸法律。
工资与工时司人员的日常活动受到的控制相比布劳研究过的那家州就业机构人员要松得多。原因很简单：前者的表现在某种程度上可以根据他们的工作成果进行评估，而后者的表现则无法采取这种方法进行评估。工资与工时司所涉雇主和雇员们达成的遵法协议和提交的法律诉讼案，在法律上的准确性和完整性是可以被审核和评估的。法律条文和政府机构的规定清楚地描述了什么是应有的成果，而且这种成果是能够被观察到的。督察员可能会获得这种成果，也可能无法获得这种成果，但没有任何法律或规定清楚地阐明就业机构的求职人员接待者应有的成果。（给某一求职者分配一份工作？帮助其找到一份工作？使其获得一份期限只有一年的工作，还是使其获得终身职业？）在任何情况下，除工作分配之外，该机构都无法观察到其他成果。由于这些差异的存在，工资与工时司的管理便是目标导向的，而那家州就业机构的管理则以手段为导向。
许多调查机构实行以目标为导向的管理。对警察局侦查人员的评价，依据的是侦破罪案的数量而不是侦破的手段。司法部反垄断司的检察官们在立案和办案时行使相当的自主权。反垄断司能够给予检察官们这一自由，是因为高层官员将审查最终的报告并判定它是否能够构成起诉的基础。正如苏珊娜·韦弗所指出的，这些判定通常都是例行公事（立案检察官的判定将得到批准）。即使这种判定难以做出，该司领导人也有非常明确的依据去评估工作成果。考虑一下提交的证据和联邦法院近期的裁决，如果该司决定起诉，就很可能胜诉。
相比陆军工程兵团基层代表的日常工作，联邦机构中也极少有什么人员的日常工作会更难观察到。他们在偏远地区工作一两年，监督军事基地或其他设施的建设。1986年，穆罕默德·艾尔-索德研究该部队时，它巨大的工程之一位于沙特阿拉伯内陆的纵深处——这仅仅是他们投资额在60亿美元以上的4000多项工程之一。这些工程分布在非洲、欧洲、拉美、中东、远东，当然还有美国。尽管管理人员巡视过这些地方，但总的来说，“在如何完成任务方面，基层代表们很少得到指示”；的确，“他们极少受到上司的监督和检查”。路途遥远并不是造成细致检查稀少的唯一原因，任务本身的性质也是决定因素。谁也无法事先保证一个空军基地将在预算内按要求如期完工。付出——工程兵的野外日常工作——基本上得不到指挥，但成果却能评估：要弄清该空军基地是不是在预算内如期建成的确很容易，但要知道它是不是按要求修建的则太困难了。
关于政府部门设法管理其在偏远地区的工作人员的行为，最著名的研究报告大概要算是赫伯特·考夫曼的《护林员》。考夫曼提出了这样一个问题：林务局华盛顿总部的领导人如何才能克服近800名（其中有许多在偏远地区看管国有森林）护林员的离心倾向呢？他的答案是推行多重正规管理：多卷本的《林务局工作手册》中有明确的护林细则；要求林区护林员报告他们怎样度过每天的每一分钟；设计多种不测事件（考夫曼称之为“已实践的决定”）、经常性检查和在职培训的政策指南；以及轮换制度，这种制度要求护林员对调林区，旨在防止形成严重的地方观念。
考夫曼做过一个关于松散官僚机构如何做到政策整合的引人入胜的论述，那个论述似乎可以反驳本节中的论点——假如一个机构在工作中的“付出”难以被观察而“成果”却容易被观察，那么其领导者就不会试图控制工作人员的日常活动。当然，一片国有森林的伐木量或接待游客的多少并不难观察到；就连那里的野生动物状况在某种程度上也是可以观察的。如果真是这样，林务局的官员们为何不根据林区护林员的工作成果对他们做出评价呢？反倒要为去弄清护林员们每时每刻的行动而付出沉重代价呢？我认为答案是：与工程兵部队、反垄断司或警察局侦查部门相比，关于森林的工作成果事实上并不那么容易被观察到。一棵树需要很长时间才能长大，森林的生态环境会逐渐变化，变化的原因可能是护林员能够或不能够左右的。林务局的总目标是“管理好森林，以实现其可持续的最大效用”，而去评判一个护林员的工作是否对这个目标做出了贡献从来就不容易。由于这些原因，我认为林务局是一个有趣的复杂体。护林员的工作只能通过一些具体情况才能观察到，如是否设法扑灭了一场森林大火或修建了一条道路，而森林二十年后是否会有一片耐寒林或保存了种类繁多的野生动物则是看不到的。因此，该机构是通过过程控制与成果评估相结合的方法来管理其职员的。
然而，林务局同其他工艺型组织在一个重要方面是相同的：它在很大程度上依靠工作人员的风气和责任感来控制自身的行为。对于反垄断司的律师、陆军工程兵团的工程师和林务局的众多护林员而言，这种风气产生于一系列已深入人心的职业规范。对工程兵部队的非工程人员、工资与工时司的督察员、警探和战时的士兵来说，这种风气并非产生于一种职业，而产生于根据工作而结成的行会，这种行会则是由关系密切的工作小集体联合组成的（假如有联合的话）。
正是因为这种由自学或通过专业培训获得的技能与群体或行业风气，这些组织才被称为工艺型组织。当初亚瑟·斯廷施凯姆首先使用工艺型组织这一概念，目的是要将我在此描述的相对分散、程序性自我调节的组织与一般官僚机构区别开来，我对这种组织也做过描述。斯廷施凯姆举的例子是建筑业：“那里的木工、管道工、电工和其他工人组合在一起建筑房屋，极少受到集中管理，他们作业的程序根据自己的工作经验来进行。”对他们工作质量的控制来自承包商或房屋主人对于建筑结构质量的评价，同时来自各工种共同要“做好工作”的承诺。
能依据工作成果，而不是依据工作程序来评价其成员的机构很少满足于此。公共机构的领导者——至少是优秀的公共部门领导者——还没有无情或功利到只看重结果。原因之一就是，每个公共机构都会获得许多种成果，不仅包含实现机构主要目标方面的过程，而且包含对机构子目标和所受制约因素的遵从。就拿从事调查工作的人员来说，不管是警察局的警探、工资与工时司的官员，还是反垄断司的律师，他们都有许多机会滥用手中权力、受贿、使用强权或不正当的调查方法或带着政治偏向行事。尽管管理上的检查会阻止部分此类事情的发生，可大多数情况下要靠工作人员自身的责任感来抵制。布劳曾指出，经常有人向工资与工时司的官员行贿，而且这种行贿几乎从未报告过，但据他所知，几乎无人接受过这种贿赂。韦弗也没发现在反垄断司的律师中有任何滥用职权的迹象。某些警探的确腐败，但大多数不是这样；某些警察部门腐败现象普遍，但大多数并非如此。腐败的程度取决于多种因素，包括重要的文化因素。在以技能为核心的机构中，成功的领导者不仅会尽力教会其职员正确的技术，而且鼓励培养下属接受对何谓责任和优秀工作的共同理念。
解决型组织
有些机构不仅看不到其主要工作人员的付出，也看不到他们的成果。学校校长不能监视教师上课（除非到教室听课——那样可能暂时改变教师的行为），也不能判断学生们学到了多少知识（除非通过标准化测试——那样仍然区别不出教师所传授的和学生在没有教师上课的情况下所学到的）。警察开展工作不会受到上司的监视，他们在巡逻中维持秩序的程度也不会立即被观察到；即使被观察到，那也不能说明警察们努力的程度。外交官的一些行为（比如与外国同行的私下交谈）不会被观察到，而且许多成果（比如别国对美国利益的看法或对美国所提倡议的态度的变化）也不能轻易判定。
这些机构的领导必须应付一个困难的情况。他们可以设法招聘最优秀的人（尽管不十分清楚“最优秀的人”是什么样子）；他们可以争取创造一种有助于促进优质工作出现的气氛（尽管不十分清楚“优质工作”是什么样子）；每当听到抱怨或出现危机时，他们可以采取相应措施（尽管不知道抱怨是否合理或危机是否具有代表性）。
私立大学的校长都很明白这些困难并非政府机构所特有的。如果你既不知道教育产品是什么，又不能解释它是如何产生的，那你怎么能改善你的教育产品呢？私立学校的校长们和公立学校的校长们面临同样的基本问题，私营保安机构的管理人员和警察局负责管理巡警的警长们也面临许多相同的问题。但是，私营解决型组织的管理在两个重要方面与类似的公共机构不同。第一，私营组织必须通过吸引顾客和赞助者求得生存，只要失掉其中一方就表明哪个环节出了问题。由于有关付出和成果的信息缺乏，管理人员也许不知道到底出了什么差错。但市场信号通常会激发对情况的调查，并激励对错误加以改正。除了依靠计划，试验和失误也会导致组织的改变。第二，在使用或分配资本和劳动力方面，私营组织比公共机构遇到的约束要少得多（参见第七章）。
此外，解决型组织的管理人员所做的某些事情似乎也会产生不同的结果。我们已经评论过詹姆斯·科尔曼和他的同事们的发现，即私立教会学校比公立学校教育质量高。埃里克·哈努谢克在有关公立学校的研究报告中得出了如下结论：有些教师比另一些教师工作出色得多，好校长能够以某种方式发现、留住这些优秀教师并激发他们积极性。问题在于，似乎没有任何公平的、现成可见的方法能将优秀教师和不称职教师系统地区分开来，或能解释一位优秀的校长为何能够发现优秀的教师并调动起他们的积极性。
在付出和成果都不能被看到的公共机构中，管理人员和工作人员之间会发生较大矛盾，特别是在那些必须应付并非由自己挑选的顾客的机构中。工作人员会受到他们面临的环境要求的驱使——教师们需要维持课堂秩序，警察们则期望在街头维持好秩序或在发生纠纷的家庭中恢复秩序。管理人员会受到他们面临的制约因素的驱使，尤其要应付来自政治上有影响力的赞助者的责难。如果管理人员能够证明受到责难的行为没有发生，则可驳回这些责难；如果他们能用已经取得的成果证明受到质询的行为的合理性，则可以部分驳回这些责难。可是，解决型机构正是那些弄不清发生了什么并且不能有力地证明获得了什么成果的组织。这样一来，依各人的风格而定，管理人员只好尽其所能处理这些责难。在处理的过程中，他们必须保持一种微妙的平衡：假如他们认真对待责难，工作人员就会感到无人给他们“撑腰”；假如他们消极对待责难，公众就会感到该机构是“麻木的”。当与学生或家长发生冲突时，教师们不喜欢不给予自己支持的校长；当与公民或律师发生冲突时，警察不喜欢不给予自己支持的警长。
多年来，警察专业化的理论基础是基于这样一种观点：警察部门的领导人必须控制住所在部门，以防止出现腐败或滥用职权的现象，并引导警员在解决犯罪问题时运用快速反应、科学调查和完整记录等方法。这就导致警察部门的领导人将其所在部门当作生产型组织对待：警察们必须按照标准化程序办事，将他们的所作所为细致地记录在案，始终不离警用无线电并随时待命，并写出能够证明其工作成效的统计材料。反过来，这会导致警察重视最容易标准化和记录在案的、能用无线电指挥的以及能够产生统计数字的工作，包括撰写犯罪（大部分是过去发生的偷盗案）报告和采取简单的惩处行动（比如给违反交通规章的司机开出罚款单，拘留在公共场合酗酒和行为不轨的“显而易见”的违法者），同时导致他们轻视平息家庭或酒吧纠纷以及处理街头闹事青少年这样的工作。总之，警察工作的一部分（维持秩序）为另一部分（执法）做出了牺牲。困难在于，对许多公民来说，维持秩序比执法更为重要；然而，对许多警察来说，来自官僚机构的监督对解决犯罪问题来说并不是一个帮助，而是一个障碍。
因为公众对城市的治安状况越来越不满意，有些警察局开始转而要求警察更深入地介入维持秩序的活动以扭转工作的失衡。按照要求，警察巡逻时必须步行而不能坐车，既要报告犯罪事件，也要报告街灯被打碎或汽车丢弃的情况；既处理真正的罪犯，也处置无家可归者和闹事者。但是，许多警察部门的负责人对此进行抵制也是情有可原的。维持秩序的工作（比如对付年轻的闹事者或处理家庭争吵）很难产生结果，这使警察们陷入了矛盾的境地，并增加了抱怨警察失职的风险，这些指责者在以下问题上与警察观点不一致：秩序达到什么程度才可接受？如何最有效地达到这个程度？警察维持秩序的职责正威胁着许多警察部门的负责人，他们（以及许多警察）分成两派：一派认为主要使命应该是执法，另一派则认为主要任务应该是维持秩序（或社区服务、处理随时出现的问题等）。
像生产型组织一样，解决型组织的领导人会有一种强烈的愿望，即将自身精力集中在工作人员那些最容易评估（因此也最容易控制）的活动上。但是，他们不能评估，甚至通常情况下也不能看到成果，因此，只有勇敢的领导人才会倾向于给下属许多行动的自由。
当然，下属们也有他们自己的对策。一些人会使自己的行为与那些被测量的指标相一致（“他们喜欢统计数字，那我们就给他们统计数字”）；另一些人则会对管理者的政策阳奉阴违。他们要么对这些测量行为置之不理（因此也损害了他们自己晋升的机会），要么通过造出足够的统计数字使管理者们高兴，同时依旧坚持他们自己关于优质工作的定义。
任何曾在军队、外交机构、中央情报局或分支机构遍布各地的许多其他政府组织中工作过的人都知道，这些组织分配工作往往会采取频繁轮换的办法。有时是你本人想离开，有时是你尽管想留在一个地方可还是被调离。在东南亚期间，军官们一般都会被派到越南任职一年。一个营级指挥员刚熟悉周围的情况并开始发挥作用就被调回美国或被调往欧洲。国务院的外交官们和中央情报局的情报站站长们经常是在他们开始学习所在国语言和了解当地习俗时被调到了另一个岗位上，他们因此不得不面对一门新的语言和一套新的习俗。美国政府机构分配工作的做法似乎最大限度地减少了使精英职员成为其工作领域专家的机会。它们为什么要这样做呢？
假如你去问这些机构的领导人，他们会告诉你他们的目标在于培养能够胜任该组织任何工作的多面手。毫无疑问，拥有阅历丰富的职员大有好处，但拥有精通专业的专家职员也有好处，尤其是在这样一个国家，其教育体系的名声并不好，因为它不能使学生在外语、地理和历史知识方面打下很牢固的基础。在职责分散的政府机构中，人事制度一般都偏向于频繁轮换而牺牲长期稳定。但是，如果把这种政策看成是机构负责人主观意愿造成的后果，那便是个错误。事实上，普通工作人员更喜欢这种轮岗。
无论何时，当分配的职位在吸引力方面有巨大差异时，工作人员自然会更倾向于吸引力大的职位。外交官们会挑选巴黎而不选喀布尔，海军军官们会挑选地中海而不选北极，陆军军官们会愿意待在夏威夷而不去首尔。假如功绩和组织需要是分配岗位的仅有标准，那么，优秀的营级指挥员就会被留在越南干上三四年，而不合格的指挥员则会被送回美国；老练的外交官就会被留在莫斯科或北京，而不是轮换到里斯本或罗马。但是，工作人员要求在选择职位方面被给予平等待遇，而在政府机构中，公平通常意味着平均。因为从上到下几乎每个人都想得到较好的职位，他们对维持以最快频率轮换岗位这一制度就达成了共识。
这个道理对晋升有利的任命也是适用的。获得一个对晋升有利的职位可能是指被调到某个具有地理优势的地方工作，也可能是指进入某一培训学校，或参加某一培训项目，或接受一项特殊任务。在陆军中，突击队员学校、参谋与指挥学院或训练与军事理论中心曾于不同时期被看作对晋升有利的地方；国家安全委员会也被看作对晋升有利的地方。在海军中，在适当类型的舰艇（驱逐舰、潜艇或航空母舰）上得到指挥经验很重要；要尽量避免长期在油轮或扫雷舰上工作。得到一个对晋升有利的职位经常被说成是“获得了入场券”。
在对晋升有利的职位数量供小于求的情况下，这一点尤为重要。假如在陆军里指挥过一个机动营是很重要的经历，而这项工作一般是由中校担任，可中校的数量比让他们指挥的营的数量要多得多。假如陆军将最优秀的营级指挥员任职时间放长，部队的表现可能会更好些；可是，其他中校晋升的机会就会减少。为了保持平衡，陆军倾向于频繁轮换。明显的例子是：一个普通营级指挥员的任职时间只有18个月，有时（如在韩国）只有12个月。尽管如此，在所有有资格的中校里，也只有少数被选中当指挥员。假如任职时间延长一倍（陆军参谋长尤金·迈耶曾试图这样做），那么中选率就会减少一半。结果，任期改为30个月的计划未能获得通过。
管理任何组织都意味着不仅要找到有效的激励手段，并合理使用以奖赏表现出色者，而且要在分配时照顾组织成员对于公平的愿望。在政府机构中，尤其是在那些程序型或解决型组织中，要求把公平变成平等的压力很强大；就是说，奖赏将大家都有份，而不是只限于最优秀的成员。
到目前为止，我在讨论机构领导人时一直假定他们全都一样。很显然，事实并非如此。领导者都有个性，而个性会有差异。然而，令人遗憾的是，有关公共管理的研究迄今只对领导者做了分类，而对以下问题并没有提供答案，即：每种类型各有多少人？为什么有些人更受欢迎？什么因素导致一个人采用一种风格而不是另外一种？不同风格对组织的效率有何影响？
经济学家安东尼·唐斯（Anthony Downs）描述过五种官僚类型：野心家、守成者、狂热者、空谈家和政客。休·赫克洛（Hugh Heclo）曾在文章中描述过程序官僚、参谋官僚、改革者和组织学家。我曾试图将官僚分为追求功名者、政客和专业人员。毫无疑问，还有别的分类法。每个类别的含义可以很容易地从字面上得知。可是，除了列出名称（这些分类只是一些简单的自然划分），这种分类并不能达到什么目的。
个人风格的不同的确会导致差异产生，任何为别人工作过的人都会乐于证明这一点。令人遗憾的是，我们无法对这种差异进行系统说明，这一点可能反映出学界对于个体区别研究的敌视态度，这种个性差异令社会科学界感到头痛，尤其对从事组织研究的学者来说更是如此。然而，风格并非全部来自个性。我们所有人当中都有一种倾向，即会把原本是组织角色的成分当成个人特性来描述。假如我们遇到一位邮政总局负责人，他致力于利用光学扫描仪提高工作效率，我们就会认为他是一个有“工程师思维”的人；假如我们看到一位连长，他在操场上无休无止地训练他的部队，我们就会私下称他是“锡制玩具兵”；假如我们见到反垄断司的一位督察员批准了某一普通律师办理的案件，我们就会认为他是个不负责任的“橡皮图章”；假如我们发现一位警长担心他的管区上个月是否拘留了足够的人，我们就会故意地称他为“计数器”。可是，那位邮政总局负责人、那位连长、那位督察员和那位警长本质上并不一定是工程师、玩具兵、橡皮图章或计数器；他们在组织中扮演各种角色，组织的核心任务深刻地塑造了领导者能够和愿意做的事情。人重要，可是组织也重要，而且组织更重要。
公共机构的领导人所面临的主要挑战是：懂得慎重确定组织核心任务，同时采取金钱和非金钱的激励手段来引导工作人员完成确定的任务的重要性。如果工作人员能够认识到，完成核心任务既有利于工作人员的前途又能使他得到同事们的尊敬，那么偷懒的现象就会大大减少。做到这一点需要有能支持核心任务的辅助文化。可通过使组织的分支机构形成一种“小集体”的方法控制被威廉·奥奇称为“表现模糊”的问题：这种“小集体”拥有“有机的统一”，它靠正规和非正规的高度社会化来维持。但这一点做起来很不容易，这也是许多公共机构没有使命感的原因所在。不过，即使某些机构缺少严密监测其主要工作人员行为的手段，做到这一点也是可能的。
公共机构的负责人使工作人员遵守机构规章的激励手段不多，即便如此，使用这些激励手段也还是受到了很大约束。在我们描述的四类组织中，每类组织所采用的都是不同方式混合的激励手段。在生产型组织中，领导者能够观察到工作人员的工作及成果，因此评判工作人员的工作效率可以依据他们的表现。他们可以询问获得某一成果是否花费了最少的财力（或者某一定量的财力是否产生了最大的效益）。事实上，他们的工作是否高效取决于该组织是否获得了所给予的自由和财力。假如拥有先进的计算机，一个生产型组织的工作就会高效，但这个组织购置计算机的经费可能会被立法机关否决，或者是上层政治人物并不想实现高效率；相反，他们可能希望该组织给政治上有特权的顾客提供特殊待遇。国会议员口头上说他们想要一个高效的国内收入署，可事实上他们是想要一个效率刚好达到某一限度的国内收入署，即选民们刚要开始抱怨他们受到了收税官骚扰。
在程序型组织中，以过程为基础而不是按照结果进行管理的趋势更加盛行，因为过程是可以观察到的，而结果则观察不到。既然工作人员的工作是可见的，那它就会始终受到监视。领导者使用多种形式的连续监视方法（从直接观察到定期的统计报告）来保证正确的规程被遵守。这些方式包括直接观察与定期提交统计报告等。在和平时期，士兵或水兵的生活就是不停地被调查并重复执行看起来毫无意义的任务。程序型组织面对的一个很大危险就是士气受到挫伤（工作人员会对监视感到愤慨，他们相信自己知道——尽管他们不能表现出来——怎样做好工作），而且这种监视也会影响机构的工作（因为工作人员要遵守规章，这就偏离了实现目标的初衷）。
在工艺型组织中，领导者能按照工作人员取得的成果来评判和奖励他们，尽管领导者并不知道工作人员是如何取得这种成果的。但是，领导者不得不担心的一件事就是，这种行动的自由会使某些不受监视的工作人员产生不良或违法行为。工资与工时司的督察员可能受贿，警探可能严刑逼供，驻外工程兵可能对不合格的建筑视而不见。虽然这些结果可以发现，但发现错误往往为时已晚。在这类机构中，最成功的领导者就是在下属中培养出一种使命感、一种敬业精神或对职业道德的崇尚，这样就可以防止那些不受监视的工作人员滥用自由裁量的权利。
在解决型组织中，有效管理几乎是不可能的。当然，有些工作有时也能被观察到，有时一些工作成果确实会展现在人们的面前（尽管谁也不清楚这部分成果在所有成果中的代表性有多大）。巡警队长会定期见到某个巡警在街上巡逻；警长会不时被告知一场酒吧打斗得到了妥善处理或者一个犯罪嫌疑人被误杀。像任何解决型组织的领导者一样，负责管理巡警的警官试图通过罚一儆百的方法——定期指出做错的事情——来让巡警遵从。通过惩罚明显失误的员工给所有员工敲响警钟。（表彰那些良好行为也会给其他工作人员带来一种示范效应。然而，因为公众更爱抱怨其所受到的不公正待遇而不爱赞扬他们见到的良好行为，因此，解决型组织的领导人实施的惩罚就会比表彰多。）因为错误一般是偶尔犯的，所以犯错不足以代表工作人员的日常工作。这样，惩罚便不会被视为公正。结果是，解决型组织的工作人员经常感觉他们受到了领导不公正的对待，因为领导“不支持自己”或“老是跟自己过不去”。