1914年对于中国的袁世凯政府来说，本来应该是个好年头，第一次世界大战爆发，欧洲列强忙于战事，生产停顿，军需增加，给了中国的民族资本大发展的机会。自清末新政以来的制度动力，终于在此时使上了力气，促进了资本的发展，导致国家经济状况趋于好转。在政治上，袁世凯扫平国民党之后，经过1年多的整顿，虽然在政敌来看，政治独裁色彩加浓了很多，国会停摆，民主失踪，袁世凯的权力，几近于皇帝。但是政局却稳定下来，从新政延续下来的现代化变革，正在稳步进行，司法和文官制度改革，逐渐走向正规，至少规章已经定出来了。整个局面，用很多政界人士的话来说，就是“国是初定”。唯一的阴影，就是日本趁火打劫，占了青岛和胶济铁路。
刚刚进入1915年，这个阴影迅速扩大，变成满天的黑云，回国述职回来的日本公使日置益，径直见了袁世凯，提出了二十一条。严格地说，就是要跟中国新签一个中日关系的条约。这条约共有五号，二十一款，因此人称二十一条。其内容，概括起来，大体上就是：一，要中国承认日本抢占的青岛和山东的权益。二，要中国承认日本在南满和东蒙具有特权，日本人可以自由移民这些地区，中国政府在此地区如有任何涉外举措，必须事先跟日本商议；上述地区需聘日本顾问。三，汉冶萍公司中日合办，但由日本支配。四，中国的所有沿海港湾岛屿，不许让与和租借他国意思是除日本以外。最厉害的是最后一款，即所谓第五号，要中国中央政府聘用日本顾问，地方警察聘用日本人，中日合办。中国军队要采买日本军械，由中日合办军工厂，采买日本原料。中国将长江流域几条铁路干线的筑路权，许给日本。承认日本在福建的特权，任何涉外举措，要跟日本商议，等等。
二十一条，在中国历史上，被称为“灭亡中国的二十一条”。从条文上看，的确名副其实。别的不讲，单就条款提出的口气，就好像中国已经成为日本的殖民地一样，用袁世凯的话说，就是“简直似以朝鲜视我”。要这个，要那个，都直截了当命令式的，似乎根本没有商量的余地，也没有跟你商量的意思。
最先看到二十一条的中国人，是袁世凯。这样一个要将中国一口吞下的最后通牒式的要求，在日本方面，仅仅把他们的公使召回国内，然后由返任的公使日置益晋见中国国家元首，直接把文件递给袁世凯，连个特使都不屑于派。这种违反外交常规之举，跟二十一条的条文口吻一样，体现了当时的日本对中国的极度轻蔑和蛮横霸道。拿到文件，一夜没有睡觉的袁世凯，翻来覆去地看了又看，逐条批阅。兹事体大，第二天一早，找来当时的外交总长孙宝琦、次长曹汝霖和总统府秘书长梁士诒等人，一起商议。一夜未眠的袁世凯，看来一点都不糊涂，他明白，这二十一条，是日本人想借欧洲列强忙于战事，无暇东顾之机，一口吞掉中国。显然，面对这样赤裸裸的威胁，袁世凯也没有什么好办法应对，只是安排外务部跟日本周旋，只是特意交代，第五号万万不能答应，最好连谈都不要谈。
这个“以朝鲜视我”的第五号，按曹汝霖回忆，当时日本方面就明确告知属于“希望条款”，意思是不一定非要坚持的。但据王芸生的研究，其实日本公使日置益在提出之际，并没有言明第五号的性质，整个的交涉过程中，“始终逼迫中国承认”。曹汝霖亲自拟定的二十一条交涉对策“说帖”上，仅仅提到第五号在文字形式上，与其他各条有异，并未指明这是所谓“希望条款”。直到当年的2月9日，在曹汝霖给驻日公使陆宗舆的电报里，才说到据俄国公使的密告，日本政府告知俄国，第五号实系“劝告性质”。可见，在交涉的当时，日本实际上是希望强逼中国政府将二十一条全部接受的，只是为了留有退路，才预留了字体形式上的一点不同。
看当时谈判的记录，整个二十一条的中日谈判过程，就中国方面而言，感觉所有的策略，就是一个字：“拖”，以拖待变。在每一个细节上，中国首席代表陆徵祥都和颜悦色地跟日本人纠缠，尽量把话题扯远，让问题复杂化。据顾维钧回忆，为了更好地贯彻“拖”字方针，陆徵祥还想出了若干“小招”。比如减少会谈次数，日本人要求每周谈五次，陆说只能谈一次，因为他的事务繁忙，还要处理跟其他国家的外交事务，还要参加内阁会议，等等，最后实在抗不住日本方面的压力，每周谈三次。但每次会谈，陆徵祥都会想方设法缩短实际的会谈时间，两个小时的会谈，例由东道主先说话，每次开场白之后，陆徵祥都让仆人献茶，于是进入茶歇阶段，上茶，上点心。他自己带头慢吞吞地一口一口呷，一杯茶半晌也下不去，日本人生气，他赔笑脸，慢呷如故。总之是能拖就拖，拖一分钟是一分钟。
中国人的另一个招数，就是用神不知鬼不觉的方式，把消息传布出去，让英美知道，借英美的力量，抵制日本人的“独吞”，这属于传统的“以夷制夷”老法子。这种法子，由于在清末用得太多，事先日本人就有所预防，在交涉伊始，就“非常认真”地要求中国政府方面，对有关二十一条的谈判严格保密，威胁一旦消息走漏，后果将非常严重。为了防止消息走漏，日本代表甚至非常强硬地坚持中国方面只能由外交总长和次长出席，顶多带一个秘书，因为当时的外交总长为孙宝琦，次长为曹汝霖，一个是前清官僚，一个是留日学生，向有亲日之名。顾维钧认为，这意味着把中国方面有英美背景的人员排除在外，无法参加谈判。然而，袁世凯也不是省油的灯，在交涉开始之前，就把外务总长换成了欧美背景的陆徵祥，而陆徵祥在每次会谈之后，都会在外务部召开小型会议，时任外务部参事的顾维钧，因此得以随时了解谈判的动向。
顾维钧这位美国哥伦比亚大学的高材生，跟当时的美国驻华公使芮恩施有着密切的交往。据他自己说，在征得总统和总长同意的情况下，每次在外务部开完会之后，当晚，最迟第二天，他就会把情况通报给芮恩施和英国公使朱尔典。芮恩施的回忆也证实了这一点，他的话表明，美国人在了解谈判进程方面具有主动性：“当我对正在发生的事情有所风闻后，便立刻提醒中国人：由于正在讨论的问题密切影响到美国在华的权利，我必须了解全部情况，以便我的政府按照有关中国独立的条约和协议，采取必要的步骤来维护它的利益。中国人当然是满口答应照我的要求办的。我同中国内阁成员和外交部官员的交往并不限于正式的会见和宴会。我们曾多次相互拜访，免掉了种种官场客套，谈至深夜。”
保不住密的中国人，这一次把自己的“毛病”当成了武器，发挥到了极致。尽管日本人再三施加压力，严重警告中国人不许对外走漏消息，但是消息还是在第一时间传遍了世界。据中国驻英公使施肇基的电报，日本人1915年1月18日提出二十一条，最迟到2月13日，英国《泰晤士报》有关二十一条的社论就已经出笼。但是，《泰晤士报》的社论，显然让希冀英国人“主持公道”的中国人失望了，居然半个屁股坐在日本人一边，认为日本提出的条件，“既非苛刻，亦非不公允，且并未侵及中国领土之完全、机会均等，及开放门户各主义”，而且“深信日本之志愿与英国相同，无非欲借此时机以求明定中日间之地位及巩固远东之平和而已”。只是在社论的末尾，半吞半吐地提道，日本所开列的条件，有数款“不免欲将中国归日本保护，此与英国在中国主张门户开放之政策不符”。显然，英国由于正在陷于欧战，而且跟日本有英日同盟的关系，所以，不大可能出来主持公道。2月18日，才有署名文章提出，认为日本的要求，与英日同盟相背，要求将二十一条全文从速公布。日本人当然知道中国人不会真的会为他们保密，在第二次会谈时，他们就发现北京的《顺天时报》和上海的外国报纸，已经听到了风声，而且日本代表还为此质问中国代表。只是，中国方面一推六二五，日本人也没辙。
其实，在北京的英国公使朱尔典，跟美国公使芮恩施一样，从中日交涉的第一天开始，就知晓二十一条的基本内容。美国公使芮恩施后来回忆说，虽然1月22日他才知道二十一条的全部内容，但不代表他此前一无所知。不过，虽然他们并不喜欢日本人这种背后下手的偷偷摸摸的行为，但却显然不打算有所作为。相对而言，英国人的绥靖意图更明显些，正在忙于欧洲战事的英国人，此时显然需要日本这个远东的盟友，不打算为了中国，或者在为中国的枝节利益，得罪日本。只要日本不能独占中国，英国人一切都好商量。英国人在整个交涉过程中，所做的，只是请驻日大使见了一次日本外相，装模作样地“劝说”了一下而已，唯一像样一点的表示，就是在日本最后摊牌的前夕，英国人告知日本方面，“如斥诸强压手段时，应先咨询英国之意见”。相对来说，美国人的态度要积极一点，义愤一点，但也远没有到为了中国跟日本翻脸的程度。美国公使芮恩施对中国人很有好感，而且在驻华公使中，也属于少见的有正义感的人，不过，他的义愤，也只是义愤而已，除了迭次电告美国总统，中日两边劝说，“亦无善策”。最后，美国政府给中日双方一个照会，说是中日两国的交涉和今后签订的条约，如有损害美国在华利益、门户开放政策以及中国领土和统治权完整者，“美国政府决不承认”。
在二十一条的交涉期间，有一位在华资深的记者，跟美国公使说：“当我们在这儿欢乐的时候，中国的主权却像一朵云向东方飘去了。朝鲜的戏剧又重演了。”经过两个多月的交涉之后，这朵云，终于快要飘到东京了。5月7日，丧失了耐性的日本人，对中国发出了最后通牒，限中国政府5月9日午后6时为限，作出答复，否则采取“认为必要之手段”，即武力解决。
第二天，袁世凯把在京所有的有全权和挂名政治头面人物召集到一起，开了一个决策会议。显然，他心里有数，日本的最后通牒，对他而言，只有接受一条路可走，但他不想承受一个“卖国”的罪名，即使要承担，也要大家来做个见证。在会上，参与交涉的人员，详尽地汇报了整个交涉过程，然后袁世凯让大家拿意见。据参加会议的曹汝霖回忆，在会上，后来被人骂为亲日的陆军总长段祺瑞，当即表示应该拒绝签字，力主抵抗。他认为，这样迁就，何能立国？“宁为玉碎，不为瓦全。”美国公使芮恩施也提道，在这个会议上，产生激烈的争论，“有人认为屈膝投降将意味着国家的崩溃。它将使政府丧失一切权力和公众的支持，而抵抗则将使全国团结起来”。持这种主张的人认为，日本固然可以占领中国大片的领土，但却无法合法拥有这些土地，日本这样做，会遭致世界的谴责，而且，等到欧战结束，欧美列强就会出面干涉。持这种主张的人中，不止段祺瑞一个，时任总统府高级军事顾问和总统英文秘书的蔡廷干，也这样主张，宁可跟日本人打游击，也不屈服。这位留美幼童，这位在甲午战争中因受伤被抓到日本的海军将领，当年就以坚贞不屈赢得过日本人的尊重，此时依然强项如旧。不仅如此，在交涉期间，当日本在中国的南满和山东频繁调动军队，为谈判施加压力之际，段祺瑞也暗中调动军队，以至于得到消息的英国公使朱尔典十分担心，双方会擦枪走火。
此时的欧洲列强驻华使节，全体一致力劝中国政府接受日本的条件，英国公使朱尔典据说还亲自面见袁世凯，以30年老朋友的身份，劝说袁世凯屈服，说是埋头建设10年，再来说话。美国政府虽有不满，但并不打算为中国出头，芮恩施也只好徒呼负负。至于俄国则只关心他们在北满的利益有没有受到伤害，法国则只要日本方面尊重1907年跟日本签订的条约，根本不打算多嘴，相对于中国，他们更看重的是跟日本的关系，因欧战正胶着，犯不着跟日本翻脸。况且，在丛林时代，长獠牙的，只尊重长獠牙的同类。
其实，当时的中国政府，在谈判过程中，就已经有这个思想准备，接受除第五号以外的二十一条所有条款。为此，他们还特意央求担任总统府顾问的日本人贺长雄，回国去跟日本元老疏通，希望日本方面，不再坚持第五号。据曹汝霖回忆，说是贺长雄回到日本之后，发现日本元老其实并不知晓有第五号这回事。日本学者升味准之辅的《日本政治史》，也提到自大隈内阁上台之后，其外相加藤破坏了1898年以来，向元老传阅外交文书的惯例，而代之以事后简单的汇报。二十一条的要求，并没有跟元老商议，甚至连具体条文都没能给元老们看。看来，曹的回忆有点根据。当然，即便是专横的日本大隈内阁，也并没有指望中国政府会接受第五号，因此，提出的时候，就是用特殊的字体单列的，如果能迫使中国人认账算捡着。只是，参与交涉的日本外交官，在中国待久了，骄横之气日长，立功心切，谈着谈着，似乎就忘记了第五号原本是“劝告”条款。在交涉之前，日本公使日置益特意为谈判递呈长篇条陈，提出要采取利诱和威压双管齐下的手段，迫使中国政府屈服，具体开列的利诱手段有四：一，在一定条件下，将胶州湾归还中国。二，保证袁世凯及其政府的安全。三，取缔在日本保护下的革命党、宗社党和留学生及日本浪人针对中国政府捣乱行为。四，收买袁世凯和政府各部部长的个人。此外，还可以考虑同意修改关税税率。而威压手段则是调动山东的日军以武力威胁，及利用革命党和宗社党人颠覆中国政府。而丝毫没有提到第五号可以考虑放弃，作为谈判的底线。
必须说明的是，经过中国政府走后面的运作，日本的最后通牒里，不再坚持第五号，而中国政府也就接受了这种屈辱的“城下之盟”，二十一条除了第五号之外，至多做了一点细微的技术上的修改，全部接受，而且留下来一个尾巴：第五号容后商议。即便是日本这么一点不是让步的让步，中国方面也他们留足了面子。对此，当时参与交涉的外交部次长曹汝霖，即使在许多年后，依然感到有那么一丝欣慰。而当时的驻日公使陆宗舆，甚至在回忆录中表示，他没有以日本不坚持第五号为己功，说明了他的低调。
不过，此时作为中华民国终身大总统的袁世凯，心情可是相当的糟。5月14日，袁世凯对自己的文武百官，下了一道密谕，视接受二十一条为奇耻大辱，“疾首痛心，愤惭交集”，要大家一定发愤，“日以亡国灭种四字悬诸心目”，卧薪尝胆。言语不可谓不沉痛，最后说道，如果经此事变，国人再不奋起，世界将视中国人无做人类之资格。即后来我们常说的，被开除球籍。而中国被迫接受二十一条的日子，5月9日，从此变成法定的“国耻日”。只是，这样的国耻日，以后越来越多。
袁世凯在中国近代史上，是个白鼻子的人物，大陆和台湾编写的近代史自不必说，就连西方流行的中国近代史教材，比如徐中约的书，里面的袁世凯，也是一副丑角形象。但是，签完二十一条的袁世凯，应该说是中国最懊丧的人。二十一条的签订，未必能真的灭掉中国，但却真真切切地把袁世凯毁了大半。当时的日本其实未必不知道，尽管他们觉得一战是个扩张他们在中国势力的大好时机，但真的把偌大的中国一口吞下，以当时日本的国力，还是有点蛇吞象的意思，这也是为什么他们要把变中国为朝鲜的第五号单独列出，实在不行就退回来的原因。但是，明知道对方无论如何不能接受，而且自己这方面也不打算用武力压迫对方接受，还是要将这些条款提出来，最大的效应，就是可以混淆视听，中国政府只要最终签字认账，在外面看来，就等于签了包括第五号在内的卖身契。当时的对外交涉，都是秘密进行的，外界无从知晓真相，卖国的帽子，想不戴势所不能。
当然，也可以说，日本人对袁世凯一向没有好感，因为从历史上看，袁世凯的发迹，恰是在朝鲜与日本人斗智斗勇之时。最初，日本人还吃了袁世凯的亏，当时就结了怨。曹汝霖回忆说，日本公使日置益曾经跟他说过，说是革命之后，由孙中山当总统，没什么说的，因为孙没当过清朝的大官，一直主张革命，但袁世凯世受清恩，又是总理大臣，自己做总统，总不免有“篡夺之嫌”。其实，这种说法，即便真的是日本人的体己的私房话，也说明不了他们是否对孙中山和袁世凯真的有所偏好。如果说，日本人更不喜欢袁世凯一点，那么恰是因为袁世凯相对于孙中山来说，更像是一个强人。显然，日本不乐意革命后的中国落在一个强人手里。一个四分五裂、秩序混乱的中国，对于一个怀着野心的邻居而言，无疑更合脾胃。而一个强人，却有可能结束混乱，走向统一和秩序。乘欧站方酣之际，也乘这个强人羽翼未丰之时，弄出这么一个二十一条来，除了已经吃下的山东之外，无论最后能得到多少实际的好处，只要袁世凯最后妥协了，其在国人中的合法性一定会因此而大大降低。在社会上流传的二十一条，肯定是包括第五号的，而且因此造成的国势之危，注定是要被夸张了的。这一点，在日后的岁月中，只要有风吹草动，就会显现出来。山东问题，从一开始，就跟二十一条密不可分，人们此后的相关联想，是这样展开的，一提到山东问题，就会想到二十一条，想到二十一条，就会想到亡国灭种。
而袁世凯经此事变，也的确中招，合法性受到很大的质疑，以至于后来的帝制自为，在很大程度上是为了恢复权威。结果却触犯了近代以来最流行的意识形态，体现在制度层面上的进化论，被视为开历史的倒车，身败名裂。袁世凯死后，中国的政局持续动荡，四分五裂，这样一个局面，显然最符合日本的利益。
二十一条，在五四运动之后，在国际形势变化情势下，由于国内民族主义情绪推动，经过艰苦的谈判，终于在1923年3月被正式废除。当然，日本在东北和山东的实际上的特殊地位，并未因此而受到削弱。但毕竟在名义和心理上，中国人得到了某种补偿。
但是，在五四运动爆发的时候，二十一条还是刺激中国人，尤其成为中国各界精英神经上的一个亡国灭种的隐痛。从某种意义上说，五四运动是二十一条带给中国人的国耻的一种延后的爆发。1915年6月，北京的街市上流传着一份抵制日货的告同胞书，是用白话文写的，这份五四前4年的文告，如果不加以特意说明，人们根本无从辨别它到底是出于1919年还是1915年。对亡国危险的警告，亡国之痛的描述，抵制日货的号召，甚至对不响应抵制之人的唾骂，都跟五四时期一模一样：
列位同胞：
知道不知道，我们中国就要瓜分了，就要亡国了，祸到临头，大家尚不设法挽救，到了亡国之时，自己再有多少钱，也用不成，再有多少福也享不成。为他人之奴隶，变他人之牛马，受各种之凌辱，经百般之压制，亡国奴之惨状，笔所难言。列位岂不闻波兰、印度两国乎，国亡之后，家中不得集有数金，不得藏有寸铁。呼马应马，呼牛应牛，到了那时，如梦初醒，虽想恢复，已经在他人制下，万不能动了。大家要知道，若将来失悔于后，不如预防于先。列位可知我们中国，什么为瓜分，什么为亡国奴，现在日本借欧洲战争为名，说是维持东亚和平，明是欺压我们中国，割我国之土地，夺我国之国权。当初攻青岛之时，说取回即还中国，如今已取得了，不特不还我们，反另生枝节，要求中国二十一条款，此二十一条中，即是要中国的这一省，又要某几条铁路，又要某几处矿山，中国的精华之地，几乎为他要遍了。更可恨者，中国之财权、政权、兵权及各种权，均要掌握在他的手中。中国无论何省，随便日人营业，随便日人居住，随便日人购买土地，就是掀喧宾夺主之意。又要我们中国人人都要学日本话，即是并吞中国了。列位切勿存这种苟安思想，以为日本并吞中国，总不要我们死，那时虽不得要我们死，然而比死还难过。列位都知道，日本灭了朝鲜之后，当时殁收其财产，搜检其兵器，使两家共用一把菜刀，寸铁不准存有，防其死灰复燃，所生男女小孩，不准学习朝鲜文字，种种虐待，不胜枚举。我们中国此时如不赶紧设法挽救，渐渐就要到了这步田地，大家要设个抵制之法才好。抵制之法，先从文明上抵制，大家齐心不买日货，不用日币，使其受制于我。况日本的货并不精美，并不便宜，何必定要去买他的，即使便宜，如今中国与日本不共戴天之仇，中国人民真无天良，真无廉耻，以至于此耶？你看日本的货，西洋人那看在眼上，独有专卖中国。每年计算，日本输入中国的货，至少几千万。此几千万之利权，由中国而转移于日本。考日本自日俄战争后，国内，现在又富起来了。他拿中国的钱，去练兵，去制造，来打我们中国同胞。同胞何不大众齐心，坚意抵制。自今以往，至死不用日货，大家要想到亡国之惨，万万要相持到底，切不可虎头蛇尾，切不可私自贩卖，希图得利，丧心害良，贻笑外人。若有人再买日货者，即凉血动物，人人得而唾骂之。今用文明抵制于先，如到了开战的时候，中国四万万同胞，只好拼一个死，岂有廿一行省之大国，竟亡于区区三岛之日本，吾不信也。到头来不过打得你死我亡，同归于尽，宁为中华鬼，不为日本奴。同胞努力，同胞努力！