任何一种政权以及政权的领导人都有一个权力的合法性依据的问题。它关系到权力运行的是否顺畅和民心民意的向背。尽管传统社会里政权都有武力的背景，但马上得天下的“强人们”却从不敢懈怠了为自己政权寻找合法性依据。
春秋五霸遥奉那毫无权威的周天子，为的是换来自家霸主身份的合法性。如果没有哪怕是空头天子的认可，只凭武力，阻力就会大得多。曹操挟天子以令诸侯，目的就是使自家的权力披上汉天子的外衣。“禅让”、谶纬都成为改朝换代者取得合法性依据的借口。此外五行轮换、五德交替，以及天相以符人事（即皇权受命于天）的种种理论，都是为皇权寻找合法性依据的大本大源。
明清两朝的统治者都将尊孔作为获得或日加强合法性依据的手段，但他们的根本不同在于，前者将驱逐鞑虏，恢复中华作为权力主要的合法性依据，而后者正好相反，必须强调胡夷入主中原的合法性（如雍正在《大义觉迷录》里强调周文王是东夷之人）等的妙论。
合法性依据也可以凭借长时间而且有效的统治获得，满清入关，由于推行剃发令，曾引起了激烈的反抗，怀有强烈民族情绪的士大夫也长期坚持反清活动，但是，经过较长时间的武力征服与怀柔政策交相施用，满清稳住了江山，渐渐地，一般老百姓开始习惯了异族统治，而士大夫也纷纷归顺新朝，从而满清也就获得了统治的合法地位。
一旦一个朝代确立了其合法性，那么这个朝代的合法性依据已经有了，但每一个统治者的合法性仍需讲求。一般来讲，按正常继承程序继承皇位的人，有血缘和上届皇帝的“遗诏”作为依据，大体不成问题。但如果争位者比较多，争夺激烈，也会出现疑问，如雍正的继位，种种谣传一直传到清亡仍未止息。他自己跳出来解释，反而越抹越黑。乾隆以后，由于密诏传位制度的实行，像他父亲继位那样的风波消失了，但三传之后，又出现了他们列祖列宗也难以预料的太后临朝问题。
我们在前面曾反复讲过，太后临朝称制在有清一朝没有制度上的依据，但是一方面是由于那拉氏身为小皇帝之母的特殊地位，一方面也是她具有的政治实力和手段，她还真的脱颖而出了。
不过，在她垂帘之初，她是巧妙地借用了皇室宗亲的地位和招牌，掩饰了她不合祖制的行为，咸丰的亲兄弟恭亲王奕不仅顶上了清朝废置已久的议政王的头衔，而且还兼任握有实权的首席军机大臣和总理衙门大臣。恭亲王以他皇帝至亲的身份，直接出面秉政，多少冲淡了那拉氏的违制之举。
在西太后垂帘的最初十年，西太后的行为是十分谨慎的，摆出了一副励精图治的架势，还时常听大臣给她宣讲经史。而且恭亲王也的确拥有实权，实际上是他与西太后在共同掌权，西太后对恭王也相当在意，清朝几代皇帝为阻止八旗子弟的腐化，曾几次三番下令禁止旗人看戏（实际上从未真正禁住过），到晚清时节，禁令早弛。西太后本人是个戏迷，但在这个阶段，她就是不敢在宫中唱戏。她与恭亲王除掉了肃顺，但却仍然重用肃顺重用的汉族大臣，卒赖其力，得以剿平太平天国，迎来了所谓的“同治中兴”。某种意义上说这是一种新的“王与马治天下”（东晋时人称王导与晋帝司马睿语）。因此，《清史稿》评论这一阶段的统治时说：“穆宗冲龄即阼，母后垂帘。同运中兴，十年之间，盗贼划平，中外义安。非夫宫府一体，将相协和，何以臻兹？”剔除其中的谀词，倒也说出几分实情。
可是，老天不作美，西太后垂帘垂到十四年的时候，同治帝一病不起，一下子她统治权的依据就要丧失了，这次的危机在某种意义上比咸丰死时还要严重，眼看她辛辛苦苦挣来的权力就有付诸东流的可能，据说，西太后曾说：咸丰死时她虽然悲痛（也有几分高兴，因为这给她提供了一个机会），却“以为犹有穆宗可倚，孰意穆宗至十九岁，遽又夭折，自此予之境遇大变，希望皆绝”。也就是说，西太后统治权的合法性受到了严重的挑战。
不过，这一次的危机也有对她有利的地方，这时的她，已经经过了十几年统治风雨的考验，不仅成熟老辣，而且有了“政绩”。在祺祥政变时她仅仅凭阴谋，而这时的她已经有人望了。她所缺的只是一个依据，于是她非常迅速地给自己找了一个依据——再给咸丰找一个继子，好让自己再当太后。
显然，这又是一次公然违犯祖制的行为，漫说同治并无亲兄弟，就是有，清朝也没有兄终弟及的传位传统，而且在其他朝代，这种方式也是招人诟病的（因为它易招致争位而使政局动荡）。所以，西太后的旨意一时受到了相当多的非议，拥立溥字辈（同治的下一辈）的呼声很高，据说恭亲王奕訢也有所参与。居然还有人不识趣地提出用“颁立铁券”的办法来确保同治帝嗣子的皇位（实际上就是借题对西太后不为同治立嗣的作法表示抗议）。同治皇后死后，一批朝臣又来借题发挥，纷纷上奏要求给同治后加谥，最后又有人（吴可读）来了个“尸谏”，把抗议浪潮推向高峰。这些反对声的目标只有一个，就是动摇西太后统治权的合法性。
费了九牛二虎之力，西太后总算凭着她的声望、势力与铁腕平息了反对的声音，暂时稳住了她的阵脚，但经此一番波折，她自己也十分清楚，在嗣子的前提下，她统治权的合法性大大成问题了，因此，她不得不再三宣称“垂帘听政之举，本属一时权宜”，“一俟嗣皇帝典学有成，即行归政”。
值得注意的是，向她权力合法性发出疑问的，以满员为多。同治新丧，在立嗣的西暖阁御前会议上，内务府大臣文锡即提出：“请择溥字辈之贤者而立。”光绪立后，内阁侍读学士广安又上奏折，公然提出什么宋代宋太宗赵匡义传子不传侄的历史教训问题，明白地含沙射影。除了这种公开站出来的反抗之外，私下背后的议论肯定更多，恭亲王奕訢态度也不明朗，连一向老实听话的醇亲王奕譞，在听说让他儿子入继大统之后，以壮年之躯，居然昏迷倒地，一病不起，显然他心里明白这种不合祖制、有违传承惯例的做法暗含的危机，对骤然降临于他家门的无妄之福感到莫名惊恐，一时承受不起这个压力。
对于汉族大臣来说，太后称制临朝并不是什么稀罕事，虽然于经不合，但却有史有证。由于有西太后的“政绩”和积威，他们一般比较容易接受西太后统治这个事实，心中稍感不平的道德感又受到“母子”关系的孝道的抚慰。而吴可读的尸谏，虽说闹得沸沸扬扬，但此人此举并无别人指使，因而不能说有多大代表性，况且此人一向行为怪僻，常有俗称“冒傻气”的举止，人送外号“吴大嫖”，以嘲笑其一次青楼痴行，这说明这位前御史在汉员中声望不著。而那时颇有名气的清流党人，反而都很自觉地站在西太后一边，巧舌如簧，找出种种不是借口的借口，为之解围。所以，西太后在垂帘以及以后的把持国政方面，似乎并不太在乎汉臣的反应；而终其统治之期，她都十分在意满族大臣的态度，也在意自己的行为在旗下舆论中的反响。显然，这是因为满员还不习惯这种对祖制一而再，再而三的冒犯，在心理上更难以接受女人统治的缘故。
那么，为什么西太后不将统治支点移到汉族大臣这边，干脆不理睬那些想不开的满员呢？显然，这也是不可能的事情。因为西太后自己就是满族的一员，而且已经跻身满族皇室，她不可能忘记她所赖以行使权力的政权的性质，否定了这个性质，她统治的最基本依据就没有了，因此，她无论如何也要确保满族大员，尤其是亲贵对她统治的支持。
正因为如此，她在光绪承统这个转折关头，在陆续整掉了公开表现异议的满族大臣之后（并非极端手段），又将态度暧昧的恭亲王奕从首席军机与总理衙门大臣等要职的宝座上撵了下来，说他“始尚小心匡弼，继而委蛇保荣。近年爵位日崇，因循日甚，每于朝廷振作求治之意，谬执成见，不肯实力奉行”。其实是说他于西太后想办之事“不肯实力奉行”。但是却接连将醇亲王奕譞和礼亲王世铎这两个满族宗室亲贵推出来，接替奕的遗缺，另外又将额勒和布，徐桐（汉军旗）等调整入军机，反而强化了中枢机构的满旗特色，以换取旗人的支持。
1889年，光绪年满十八岁，西太后不得不宣布归政，将一部分处理日常政务的权力交给了光绪。按法理，光绪的权力是制度赋予的，与西太后无涉；但是依情理，他的权力却是西太后让给他的，西太后此时虽年逾半百，精力却依然健旺，头脑清楚，并且十分有效有力地控制着政权，行使着权力，如果她是个男性，谁也不敢，也不可能指望她会交出权力（哪怕是部分的、名义上的权力），可是现在她必须交出来，必须把自己握热了的权力拿出来与别人分享。至少在她看来，光绪所拥有的权力是她赐予的。这样一来，就出现了一个问题，光绪和他周围的人可能更多地想的是法理，而西太后和她的亲信则更在乎情理。双方在光绪的权力合法性上，从一开始就有了不同的立场。
甲午战败的强烈刺激，激发了光绪改弦更张、变法改革的欲望和心意，当他向西太后表示这种心意的时候，西太后再一次感到了尴尬。出于清王朝和爱新觉罗家族的利益，她不能不让光绪变法，但是如果答应光绪的变法请求，就意味着要进一步让出权力，甚至可能最终失去一切权力，光绪主持变法成功之时，就是“嗣皇帝”建立事功（政绩）之日，一旦有那么一天，西太后不仅制度上没有权力合法性的依据，而她最后的依恃之一，她的事功也将黯然失色，那么她也就只有退出历史舞台的一条路了。
面对这样尴尬的局面，即使老谋深算如西太后，一时也表现出相当的犹豫和狐疑不定，一方面，她同意变法，而且一度表现出对新学的关注，甚至表示过只要不易衣冠，改正朔，可以一任光绪所为的宽容姿态，而且，一度对光绪的权力也比较放开，光绪于是一口气发布了多道上谕，图强变法。在甲午战争期间很招光绪讨厌的孙毓汶、徐用仪先后被光绪赶出军机处和总理衙门。但是，另一方面，西太后并不明确表示废止《归政条目》，也不强调它的存在，在权力归属问题上含糊其辞。
但是，这种状态只存在了一个非常短暂的时间，难忍寂寞的西太后很快就结果了自己的游移不定，一日甚一日地表现出对权力的渴望。一批批因变法而感到失意和不满的旗员也乘机包围着她，使她渐渐处在了最得旗人之心的位置，而且她明白地意识到，只要她反对变法，旗人的绝大多数就会置祖制于九霄云外，狂热地支持她的复权。
尽管如此，她的矛盾心理依然存在，为了抓住权力而毁掉变法，毕竟要冒毁掉大清江山的风险，冒为万世唾骂的风险，她尽管是个女流之辈，恐怕也不会那么心安理得。所以在相当长的一段时间里，她对政局的干预，主要是通过孝道的大帽子，让光绪不时地到颐和园请安，或者她入宫去看光绪，使光绪不得不将变法的情况向她汇报，不露痕迹地居于裁决者的地位。直到最后，百日维新已经开始，她才重新坚持《归政条目》上赋予她的权力，要求将奏折“慈览”，并重申京官侍郎以上、地方督抚的任命要向她“谢恩”，明确地拿走了高级官员的任用权。这个时候，帝后双方的矛盾已渐趋白热化，所以西太后才这样赤裸裸地跳出来。
可以说，在维新变法期间，西太后维持权力的最大依据就是以母子关系为基础的孝道，她的这个孝道里，明显包含着你的一切都是我给你的这种赐予心理，由于这种心理作怪，就形成这样一种怪圈，西太后认为光绪的权力是她赋予的，没有她，光绪什么都不是，因此，光绪就不应该不听她的话，可是如果事事都听她的话，那么也就等于没有把权力赋给光绪。出于种种原因，西太后自己全然没有走出这个怪圈的意思，光绪自然也没有这个勇气，向西太后指出这个貌似有理，实则荒唐的悖论。维新派在事情过后，痛定思痛时虽然指出了光绪权力并非出自西太后的道理，但在当时，他们也同样碍于这个让人难堪的孝道。康有为亡命之初，在给日本友人的信中说：“然我国之帝后，犹贵国之有公武也（即日本的天皇和幕府。笔者注）。帝后之隙已深，亦如贵国万无公武合体之理。然贵国公武异处，而我则帝后同居；贵国王室与幕府，犹有君臣之分，我朝皇上与西后，当牵母子之名。同居则行事甚难，假名则群臣易感，既猜忌甚至，故布置甚难。”实际上，当时的康有为在这孝道的大名目下，也难有作为。到了最后关头，孤注一掷想借军事冒险兵围颐和园，本是理所当然的反击之举，但事后却讳莫如深，不敢承认。
变法的授权到底出自于谁？按法理应该是制度，皇帝有理所当然的权力。但在当时，西太后却坚定地认为这种权力的合法性依据出自于她的授权，而光绪并不否认这一点，因为他多次去讨这种权力，维新派也不敢甘冒“离间”人家母子之“大不韪”来否认这种授予关系。西太后发动政变以后，也从不否认她曾允许光绪变法，而只是谴责他胡闹。这样，就无形之中形成了一种很不合理的逻辑：既然变法的权力是西太后授予的，那么她就有权收回。最为可悲的是，在政变发生的时候，民意民情基本上是倾向于西太后的。由于对变法的隔膜与反感，使他们忘记了光绪作为皇帝的合法权力，反而认为太后的决定才是合法合理，权力的合法性依据很扭曲地得到了民意的认证。
我们不得不承认，在作为传统社会的当时的中国，权力合法性依据的标准是混乱的，因为权力的传递与传承的规则就是混乱的，合法性依据既有民意因素，又有制度因素，还有实力因素和伦理因素（直到现在，人们还是理所当然地认为有权者的父亲或母亲可以支配有权者行使权力）。这个问题的解决，恐怕也有赖于社会的进化。