日本侵台事件平息后，朝廷意识到了海防的重要性。军机大臣总理衙门大臣文祥，郑重向朝廷提出“切筹海防”之议，引发了一场震惊中外的海防、塞防之争。
事情须从同治十年（1871年）底说起。
这年年初，宁夏金积堡被左宗棠麾下的湘楚军攻破，回民义军首领马化龙被迫降清，白彦虎兵单势孤，只好西走新疆。
这年五月，俄军侵入伊犁，伊犁苏丹艾拉汗向俄国投降。
也就在这年年底，琉球船民遇风飘流至台湾，与当地高山族人发生冲突，造成流血事件。
转年，日本天皇赐封琉球国王为藩王，寓琉球国隶属于日本、琉球人即日本人之意。日本此举不仅表明它要吞并琉球国的野心暴露，而且为琉球人在台湾遇害埋下侵略台湾的伏笔。
当时，大清国因忙于内战，没有注意到日本国此举的更深层意义。
日本外务卿副岛种臣是倡议向外侵略、扩张的急先锋，他为了侵略台湾，一面研究外交上对付中国的办法，一面派桦山资纪到台湾去窥测形势。
十月，副岛要求美国公使德隆供给关于台湾情况的资料，德隆则一意怂恿日本向外侵略。
恰巧这时，美国驻中国厦门领事李仙得（Le Gendre，C，W）回国探亲，路过日本时，受到副岛的热情款待。
李仙得久居福建，对台湾一带的情况非常熟悉，人皆称其为中国通或台湾通。
副岛向李仙得询问台湾的情况，这正触着李仙得的痒处。李仙得问一答三，眉飞色舞，让副岛大为欣赏。
副岛于是找到德隆（De Long，C，E），在德隆的策划下，李仙得辞去领事职务并取消回国探亲的原意，接受了副岛的聘请，担任日本内阁的台湾事务顾问，成为日本侵台的最有力的策士。
德隆在让副岛聘请李仙得的同时，还给日本献策，提出侵台前，首先须对大清国实行外交上的讹诈，效果会非常好，并列举了许多成功的范例。
于是，副岛种臣决定以换约为名义亲自到大清国走一遭儿以探虚实真伪。
同治十二年（公元1873年）三月，副岛种臣偕顾问李仙得来到大清国的天津，受到了李鸿章的热烈欢迎。他在李鸿章的陪同下检阅了北洋水师及装备，并注意到大清国的海军将士士气不振，糜烂不堪，很难迎接大的战争。
李鸿章让副岛种臣检阅北洋水师的本意是向日本炫耀自己的实力，偏偏目的没有达到，倒暴露出许多弊端。
副岛种臣通过检阅北洋水师，竟更加坚定了日本侵台的决心。
副岛种臣与李鸿章换约后即前往北京。
在北京期间，他利用当时各国公使要求觐见同治皇帝的时机，进行大肆活动，以抬高日本的地位。随后，他又派日本驻华公使柳原前光到总理衙门质问中鲜关系和台湾高山族人杀死琉球船民的事。
对后一问题，总理衙门大臣毛昶熙、董恂正言声明：“二岛俱我属土（指琉球、台湾二岛）、属土之人相杀，裁决固在于我。我恤琉人自有措置，何预贵国事而烦为过问？”
一句话，问得柳原前光张口结舌，半天作声不得。
副岛种臣回国后，更积极地准备采取侵略台湾行动，因为他通过柳原前光探听到大清国对日本即将发动的侵略战争无丝毫的警惕，大清国上下正在为收复新疆做着战前的动员和准备。
副岛种臣认为这是日本侵台的绝好机会。
十月间，日本政局发生大变动，主张立刻向台湾发动侵略战争的集团失势，副岛去位，寺岛宗则担任外务卿。
寺岛宗则是日本政界出了名的外柔人物，他上台伊始，自感新政府力犹未足，打算暂缓向外扩张。但反对派不同意寺岛宗则的主张，力持原来扩张的观点不放。
日本政府为了缓和反对派的不满，同时也为了避免无休止的内争，便只得调整外交政策，继续执行侵略台湾的政策。
清同治十三年（公元1874年）四月，日本政府决定设台湾事务局，任命大隈重信为长官，在长崎设立侵略台湾的军事基地；又以陆军中将西乡从道为台湾事务都督，负军事指挥之责；发兵三千余名图谋从台湾南端下手并迅速占领台湾东部。对于军队的运送、粮草装备的补给等，拟由美国船只“纽约”号运送。在人员方面，除任用台湾通李仙得为策士之外，又聘请美国海军少校日格赛尔和陆军中尉华森担任作战顾问。
日本政府在大清国毫无准备的前提下对台湾发动了战争，并很快将其占领。
随后，大久保偕李仙得再次到总理衙门进行大肆恐吓，野蛮地声称：日本此次占领的地区是“无主野蛮”之地。
当总理衙门提出“台湾乃中国疆域，日本必须撤兵”时，大久保则凶狠地回答：“我国既已奉诏进防该岛，就不能无故退兵。我国在该岛定不退兵，贵国究欲如何办法？”
一闻此言，恭王不敢贸然作答。
大久保却连连逼问。
恭王迫于无奈，只好软软地答道：“此等不和好之话，不应说，亦不能答。”
大久保听罢恭王的回答，知道大清国此时无力应付大的战争，也怕有大的战争暴发，于是愈加气炽，说话的嗓门也高了八度。
大久保愈闹愈凶，直闹得恭王心力交瘁，无力应付，只好让李鸿章出面去找威妥玛斡旋。
不久，英国公使威妥玛按着李鸿章的请求出面调停中日间的冲突，并答应说，只要日本肯从台湾退兵，大清国愿意给日本“抚恤银”十万两。
但日本却不答应，他们要求总理衙门给的抚恤银不得低于一百万两。
李鸿章被逼无奈，只好二次央求威妥玛，由威妥玛出面跟大久保谈，最后谈到五十万两，日本才算答应下来。
李鸿章和恭王都很感激威妥玛的斡旋。
其实，李鸿章和恭王到死都不知道，这是柳原前光与威妥玛早就设计好的一个圈套。
同年（公元1874年）九月二十二日，中日签订《中日北京专条》。大清国以五十万两的白银买得日本从台湾撤军。
台湾事件的发生，使大清国对海防重视起来，并开始觉察到日本实为中国永久之大患，而防日本的首要条件是加强海防。
总理衙门不得不把收复新疆一事暂且放下，并由文祥郑重提出“切筹海防”之议。
大清国经过连年的内战，国库已空虚到极点。此时若想收复新疆，加强海防势必成为一句空话。而要加强海防，新疆怎么办呢？
东南海防，西北塞防，孰轻孰重？日本和俄国、英国相比，谁的危胁最大？
慈禧太后拿不定主意，召恭王问主意。恭王也不敢贸然下结论。
慈禧太后于是让军机处拟旨并将文祥的折子随旨下发，遍询督抚及在京的文武百官，让大家共同拿主意。
圣旨下达，竟然一石激起千层浪，只几天的光景，慈禧太后案头的奏折盈尺。
慈禧太后先捡自己喜欢的人的折子看。她最先翻开的是湖北学政张之洞的折子。
张之洞是直隶南皮人，字香涛，出身探花。张之洞不独笔下功夫好，字写得也周正，只因人长得有些丑陋，没被点成状元。
张之洞的折子分析了大清国的实际情况，不同意文祥的看法，认为西北塞防大于东南海防。
张之洞论证说，日俄相比较，俄国的野心和实力均大于日本；新疆一旦弃守，肯定被俄国据有，西北门户势必洞开，大清国将永无宁日。
张之洞认为，一个新疆根本满足不了俄国人的胃口，俄国占据伊犁为的是占据全疆，占据全疆就是为了整个大清国。而日本则不然，日本要的是台湾。设若日本当真占据了台湾，他的胃口也吞不下整个大清国，因为实力所限也。
慈禧太后合上张之洞的折子，又顺手翻开李鸿章的折子。
李鸿章是安徽合肥人，字少荃。李鸿章目前是大学士、直隶总督兼北洋大臣，是北洋水师的主要创办人。他同时又是总理衙门恭王之后的外交大臣，配合恭王负责大清国的外交事务，是目下当之无愧的重臣。
李鸿章折子的论调与张之洞正好相反，完全站在文祥一面，认为海防为重，塞防为轻。
李鸿章的折子这样写道：“文祥虑及日本距闽浙太近，难保必无后患，目前惟防日本为尤急，洵属老成远见。该国近年改变旧制，藩民不服，访闻初颇小哄，久亦相安。其变衣冠，易正朔，每为识者所议。然如改习西洋兵法，仿造铁路火车，添置电报煤铁矿，自铸洋钱于国计民生不无利益，并多派学生赴西国学习器艺，多借洋债，与英人暗结党援，其势日张，其志不小，故敢称雄东土，藐视中国，有窥犯台湾之举。泰西虽强，尚在七万里以外，日本则近在户闼，伺我虚实，诚为中国永远大患，今虽勉强就范，而其深心积虑，觊觎我物产，人民之丰盛，冀幸我兵船利器之未齐，将来稍予间隙，恐仍狡焉思逞。是铁甲船、水炮台等项，诚不可不赶紧筹备。”
李鸿章开篇先称赞文祥所议是“洵属老成远见”，然后便开始讲述日本由弱变强的经过，以及加强海防的必要性，称“泰西虽强，尚在七万里以外，日本则近在户闼，伺我虚实，诚为中国永远大患”。
论及西北塞防，李鸿章这样说道：“新疆各城，自乾隆年间始归版图，无论开辟之难，即无事时，岁需兵费尚三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏厄，己以不值。且其地北邻俄罗斯，西界土耳其天方波斯各回国，南近英属之印度，外日强大，内日侵削，今昔异势，即勉图恢复，将来断不能外守……酌度情形，俄先蚕食，英必分其利，皆不愿中国得志于西方，而论中国目前力量，实不及专顾西域，师老财痡，尤虑别生他变。曾国藩前有暂弃关外专清关内之议，殆老成谋国之见。今虽命将出师，兵力饷力万不能逮，可否密谕西路各统帅，但严守现有边界，且屯且耕，不必急图进取……两存之则两利，俄英既免各怀兼并中国，亦不至屡烦兵力，似为经久之道，况新疆不复，于肢体之元气无伤，海疆不防，则腹心之大患愈棘，孰重孰轻，必有能辨之者。此议果定，则已经出塞及尚未出塞各军，似须略加覆减，可撤则撤，可停则停，其停撤之饷，即匀作海防之饷。否则，只此财力，既备东南万里之海疆，又备西北万里之饷运，有不困穷颠蹶者哉！”
一句“即无事时，岁需兵费尚三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏厄”，一句“新疆不复，于肢体之元气无伤，海疆不防，则腹心之大患愈棘”，便表明了新疆与台湾在李鸿章心目中所占的地位，李鸿章于是顺势提出“只此财力，既备东南万里之海疆，又备西北万里之饷运，有不困穷颠蹶者哉！”
慈禧太后把李鸿章的折子放到一边，顺手翻开湖南巡抚王文韶的折子。
王文韶和张之洞的观点一致，认为塞防为重，海防为轻，俄国的威胁大于日本的威胁。
王文韶说：“目前之计，尚宜以全力注重西北”，“但使俄人不能逞志于西北，则各国必不致构衅于东南。”
慈禧太后把王文韶的折子推到一边，反手又拿过李鸿章的折子看起来。
李鸿章是已故大学士、两江总督曾国藩的得意门生。李鸿章人长得漂亮，会办事，知道孰轻孰重，是大清国无可替代的外交奇才，许多外国人不买恭王的账，但却买李鸿章的账。李鸿章在慈禧太后的心目中份量重，李鸿章说的话不管对错她都爱听。别人上的折子她喜欢时能看一遍，不喜欢时她只扫一眼便推给恭王，但李鸿章上的折子她必要看两遍乃至两遍以上，方才罢手。
慈禧太后把恭王传来，让恭王把李鸿章、王文韶、张之洞等人的折子誊抄给各地督、抚讨论。
一月后，各地督、抚的奏折二次飞向京师，仍各持己见。
慈禧太后一篇接一篇地看折子，越看越不得主意。
这时，大内总管、慈禧太后身边最当红的太监李莲英悄悄地走进来，笑着说道：“老佛爷，兰州的八百里快骑到了，是陕甘总督左宗棠的。”
慈禧太后把手头的折子放下，叹口气道：“让他们递进来吧。”
李莲英忙答应一声，快步走出去。
左宗棠的折子飞快地递了进来。
慈禧太后把左宗棠的折子翻开，慢慢地看起来。
李莲英绕到慈禧太后的身后，轻轻地为太后捶背。
慈禧太后抬起头，自言自语道：“左宗棠倒是比以前老成多了——他这个折子呀，还真得让王大臣们好好议议。李莲英啊，传恭王。”
李莲英急忙答应一声，随后高喊：“太后懿旨，传恭王！”
外面一片声地呼应。
左宗棠在折子里究竟说了些什么，竟然让慈禧太后如此兴师动众？
左宗棠的折子题目是：复陈海防塞防及关外剿抚粮运情形折。
左宗棠的折子开篇便这样写道：“窃维时事之宜筹、谟谋之宜定者，东则海防，西则塞防，二者并重。”
左宗棠随后又道：“今之论海防者，以目前不遑专顾西域，且宜严守边界，不必急图进取，请以停撤之饷匀济海防；论塞防者，以俄人狡焉思逞，宜以全力注重西征，西北无虞，东南自固。此皆人臣谋国之忠，不以一己之私见自封也……窃维泰西诸国之协以谋我者，其志专在通商取利，非必别有奸谋……论者乃欲撤出塞之兵，以益海防之饷。臣且就海防应筹之饷言之。始事所需，如购造轮船、购造枪炮、购造守具、修建炮台是也；经常之费，如水陆标营练兵、增饷及养船之费是也。闽局造船渐有头绪，由此推广精进，成船渐多，购船之费可省，雇船之费可改为养船之费……论者乃议停撤出关之饷匀作海防。夫使海防之急倍于今日之塞防，陇军之饷裕于之海防，犹可言也……是停兵节饷，于海防未必有益，于边塞则大有所妨，利害攸非，亟宜熟思审处者也……若此时先将已经出塞及尚未出塞各军概议停撤，则实无此办法也。”
左宗棠接着讲述了加强塞防及如何收复新疆的具体办法，提出“缓进急战”与“先北后南”的方案，并论述道：“至规复乌鲁木齐，非剿抚兼施不可，非粮运兼筹不可。按：陕逆白彦虎由西宁、大通窜遁关外时，除老弱妇女外，能战之贼至多不过数千而止，人所共见；即被裹出关各回由安、玉、哈密逃归就抚者，其说亦同。前敌所报，或多或寡，未足为凭；其言贼势，或旺或衰，亦非确论。据实而言，白逆悍鸷不如陕回诸目，而狡诈过之。计该逆自陕自甘，未尝占据城池，遇劲军未尝恋战。有时见劲军蹑踪而至，给诸逆目断后，自挈党伙先逃。所犯之处未尝久留，专为觊便窜逸之计。观其过肃城不赴马四之招，现踞红庙子不踞乌垣，亦可概见。贼智长于用伏，官军计画稍疏，辄为所陷。臣前接关外诸军函牍言贼可取状，曾告以勿论贼势强弱，且自问官军真强与否；贼之以弱示形，须防其羸师诱我；此贼如败，必乘机窜逸；如阵前殪毙，乃为了局。此为言剿者策也……”
左宗棠在折子中大胆地提出“东则海防，西则塞防，两者并重”的观点，而且从实际出发，讲述了加强塞防及如何收复新疆的具体办法，提出“缓进急战”与“先北后南”的方案，并对其可行性逐一加以论述。
慈禧太后发出“左宗棠倒是比以前老成多了”的感慨，说的也是这一点。
恭王很快来到慈禧太后的面前。
慈禧太后把左宗棠的折子拿给他看，并二次说：“想不到，经过这几年的历练，这左宗棠倒是比以前老成多了！”
恭王忙附合：“太后说的是，这左宗棠确是比以前老成多了。”
恭王口里说着话，双眼却一目十行地看着手里的折子。
恭王把折子合上，说道：“太后，左宗棠的折子臣看完了。”
慈禧太后问道：“你认为左宗棠说得怎么样啊？东则海防西则塞防，两者并重，可我一直在想，这银子从哪儿出啊？台湾这次闹腾这一场，咱们又赔给日本五十万两。肃州之战，赏银还欠着一半儿。恭王啊，你是王爷，又是军机处和总理衙门的领班大臣，你是怎么个主意呀？这事不能拖呀？”
恭王想了想答：“回太后话，臣也不想拖。但此事关系太重，臣与几位军机议了十几天，但总觉着不妥帖。据荣全奏报，英俄两国都在拉拢阿古柏。白彦虎出关以后也投降了阿古柏。这么一来，阿古柏势力大增，气焰也嚣于以往，对百姓盘剥几近吸髓。日本呢？梦想夺我台湾已非一日，还有一点也必日久生祸，就是日本对我属国朝鲜所存的不安分之想。若如左宗棠所言，塞防海防两者并重，这固然是上上之策，但饷银何出？向何处借款？英俄怕我对新疆用兵，这两国银行是不能借款于我了——”
慈禧太后不耐烦地打断恭王的话，说：“召李鸿章进京，告诉他，别的事不妨先撂一撂，先紧着眼前的事情来。左宗棠的折子啊，你下去后和他们几个议一议。咳！你说这几年，他就没消停过！先是洪秀全闹，然后又是捻子闹。关里还没闹完，新疆又闹上了！这不，刚想腾出手来出关，日本又闹上了！怎么着？咱大清是块肥肉啊，你一嘴我一嘴的！你总得让人喘口气不是！好虎都架不住一群狼啊！”
恭王等慈禧太后发泄够了，这才拿上左宗棠的折子退出去。
慈禧太后仍在宫里喋喋了许久，方打住不说。
当夜，慈禧太后病了。