马力，其实也是国力，这是中国两千年漫长的历史长河中一条被验证过无数次的真理。
从战国中后期赵武灵王进行胡服骑射宣告着中国古代战争从战步时代进入骑步时代以来，骑兵已经被证明是冷兵器时代最强悍最机动最具有杀伤力的兵种。
而长期与中原汉民族相对峙的，是一群又一群西北大草原上的游牧民族，那里天苍苍野茫茫风吹草低见牛羊，有粗野的汉子有成群的骏马，这注定了塞外民族在骑兵上比汉民族拥有着巨大的天然优势。
而汉民族政权先天的不足只能在后天恶补。
而每个王朝在建立之初，或许不缺兵，但一定少马。
汉高祖刘邦建立他的西汉帝国时，出宫逛逛想找几匹毛色纯一的驷马当乘骑都很困难，而手下的文臣武将们上下班的“专车”就只能是牛车了（“自天子不能具钧驷，而将相或乘牛车”）。这或许不能阻止刘邦在楚汉战争胜出并让不可一世的霸王项羽自刎乌江，但在白登面对着数十万匈奴骑兵就狼狈不堪了，要不是冒顿单于有个凶悍的老婆，老刘差点就被匈奴人带到草原上“旅游”了。泗水亭长知耻而后勇，他和他的子孙们一边以女人和金钱换取和平，一边休养生息，同时大力发展西汉帝国的马政，设立了专门的马政管理机构——太仆寺，并在设置国有牧场养马的同时大力鼓励民间养马（文景时期颁布的《马复令》有云，养马之家可以少出一人服徭役）。经过三代的经营，西汉帝国蓄积了国力也蓄积了马力，汉武帝发动与匈奴的决战时，他手里已有几十万匹战马资源。在公元前119年决定汉匈两大帝国命运的漠北之战中，卫霍军团除了拥有十四万骑兵外，更是有十万匹运输马匹，最终卫霍决胜千里、封狼居胥，背后是帝国强大的国力和马力在支撑。
李渊、李世民父子在晋阳起兵，手头仅有千余战马，李渊抹下老脸向突厥人屈膝称臣，以获得突厥人的支持，为此他得到的突厥人厚礼是两千匹突厥马。即使占据长安北面称帝后，李唐的战马资源依然是少得可怜，据统计，武德二年（公元619年），唐帝国也仅仅拥有三万六千匹战马。
李世民是马上皇帝，他知道马对他和他的帝国的重要性，他大力发展国内马政，破格提拔养马人才，任命张万岁监管全国马政，并从四夷引进良种，在陇西、平凉、天水、金城等地设置了幅员千里的马场。帝国的马政在李世民手中取得突飞猛进，在贞观三年（公元629年）唐帝国远征突厥时，张万岁的马场已经能为帝国提供十万精骑，并留有十万预备，到了贞观末年，帝国的战马已发展到了七十余万匹。
唐初中期在外事上频频取得胜利，马力同样很关键。
赵匡胤兄弟建立北宋帝国，和刘汉、李唐帝国的境遇比起来，有好有坏，坏的地方是幽云十六州已失，北宋帝国无法再像汉、唐帝国一样在北方拥有着大量广阔的牧场。好处是赵家兄弟承接北周家底，并非像刘、李那样白手起家，加之在统一战争中又发了不少横财（在吞并北汉过程中就俘获战马四万余匹），北宋帝国的马事看起来并不像汉唐初期那样窘迫（赵光义在统一中原后便迫不及待地发动收复幽云的战争，也是因为帝国在马力上看起来还算给力）。
北宋帝国在马政上依然沿继汉、唐的基本制度，设置国有化牧场养马。北宋初沿五代旧制设飞龙院管理马事（后改为群牧司，以枢密院使兼领，以重其事），在全国设置了十四个大型国有马场（牧马监）；同时，河湟、陕西、西南等地少数民族居住地也是北宋帝国的战马基地，不用帝国养，掏银子就行（北宋人不缺的就是银子）。
在北宋中前期，马事看起来没有拖帝国的太多后腿，比起汉唐来，执行守外虚内政策的赵氏帝国在马力上的消耗是远远小于前者
对于中期的北宋帝国来说，最大的问题不是缺马，而是马无处可用。随着宋辽之间在澶渊之盟后进入长达百年的和平时代，西夏人也开始满足于每年拿拿赵家皇帝的红包，帝国战马的消耗因此日益缩减，需求量当然也日益减少。
在不再需要“马”的仁宗时期，朝廷和周边少数民族的马匹交易也开始萎缩，到后面少数民族兄弟们都知道了北宋人对马不感兴趣。
马不是问题，但是设置在全国的牧马监却是问题，而且还是大大的问题。
马匹的品种退化、数量急剧下降，最大的问题当然还是钱，办国有化牧场，太烧钱。
首先，牧马监马少，占地广，花费相当巨大。据统计，河北牧马监平均一马占地一百五十亩，其中广平监的五六千匹马，就占有邢、赵等三州良田一万五千余顷，平均一马占地达二百五十亩至三百亩。包拯做过相关的调查，他指出，漳河南北良田，被水淹毁的有十分之六，其余四分中又有三分是被牧马监占有，他明确提出了帝国牧马争地的严重问题。仁宗时的太常丞叶清臣给赵祯算过这样一笔账，当时全国牧马监存马三四万匹，却占良田共九万余顷，每年的花费达百万缗钱；在牧马监养一匹马，要耗费五百多缗，而向西北的少数民族兄弟们买，只需要二十五缗。
其次，牧马监之马多不合骑用，每“驱至边境，未战而冻死者十八九”。
那为什么不去找西北的兄弟买卖呢？因为帝国“不需要”。
为什么要继续设置牧马监养不死不活、不堪其用的“战马”呢？因为战马是一个国家不能缺少的资源，谁也不敢开口说一个堂堂的帝国可以没有自己的战马基地，何况这是太祖祖制。
有一段时间，多年无战的北宋人想不清楚战马这个资源为什么不能缺少，以及牧马监存在的理由。
而当赵顼上台，想改造这个帝国的气质并富国强兵时，摆在他面前的帝国马事有两个现状：
一是帝国没有战马，要用兵就要用马，而帝国却没有马用。
二是设置在全国各地的牧马监烧钱不出马，对“国有”牧马业的机构改革势在必行。
王安石的养马法就在这样的大环境下横空出世。