第十二章 秦始皇奠定两千年专制基础 秦始皇治国策略之二:中央集权

《史记》记载,秦朝统一天下后,丞相王绾等人曾上书秦始皇,诸侯刚刚被消灭,燕、齐、楚地区偏远,如果不在那里分封诸王,恐怕难以维护朝廷的统治,请立诸位皇子为王,让他们为您戍守边疆,永享太平。

这其实就是延续周朝的做法。

秦始皇把这个意见交给群臣去讨论,绝大部分人都认为王绾说得有理,唯独李斯站起来反对。

李斯说:“当年周朝分封的子弟和同姓诸侯有很多,以为可以巩固王室的统治,开始那几代还算勉强可以,到后来就关系疏远,相互攻击有如冤家对头,诸侯们成天打仗,连天子也无法制止。如今海内一统,原来的诸侯国都变成了郡县,赏赐皇子和功臣由国家的税收承担,既方便又易于控制,天下百姓也断绝了其他念头。我斗胆问一句,本来已经是形势一片大好,为什么还要分封诸侯,给自己添麻烦呢?”

李斯的话,正中秦始皇下怀。秦国此时正处于一个历史的人字路口,向左走,是恢复封建制度;向右走,是中央集权的专制道路。秦始皇毫不犹豫地选择了后者,他对群臣说:“天下人之所以饱尝战乱之苦,就是因为有那么多诸侯存在。如今我们刚刚打出一个统一的国家,又要建立诸国,这是为战争埋下种子啊!用这种方法来寻求国家的安宁,难道不是南辕北辙吗?李斯的意见是正确的,今后不用再提分封建国之事。”

有些人还是转不过弯来:“那谁来为陛下管理那么广阔的土地呢?”

秦始皇说:“有郡县。”

郡是春秋末年的产物,在战国时期被逐渐推广,成为各国中央政府以下的地方行政机构。

秦国最早设郡,均在边远地区,分别为西南地区的巴郡、蜀郡和北方的陇西郡、北地郡。在兼并的过程中,又不断在新占领的土地上设郡。

赵国故地有太原郡、云中郡、邯郸郡、巨鹿郡、雁门郡、代郡、常山郡;

魏国故地有上郡、河东郡、东郡、砀郡、河内郡;

韩国故地有三川郡、上党郡、颍川郡;

楚国故地有汉中郡、南郡、黔中郡、南阳郡、陈郡、薛郡、泗水郡、九江郡、会稽郡、长沙郡、衡山郡;

齐国故地有东海郡、齐郡、琅琊郡、胶东郡、济北郡;

燕国故地有广阳郡、上谷郡、渔阳郡、右北平郡、辽西郡、辽东郡;

百越及南越地方有闽中郡、南海郡、桂林郡、象郡;

匈奴地区有九原郡。

前前后后共设置四十六郡,郡的最高长官是郡守。为了防止郡守独霸一方,又设置郡尉负责地方军事和治安,设置郡监负责监督百姓和官吏。

郡下设县,县的最高长官是县令,不满万户的小县则为县长。县令和县长下设县丞、县尉,分权共治。

县下设乡,负责摊派徭役、征收田赋、管理治安等工作。乡吏有“三老”,负责教化;有“啬夫”,负责讼事和收税;有“游徼”,负责治安。

乡下设里,相当于现在的村,村长本来称为里正,为了避秦始皇的名讳,又称为里典。

基层还有一种特殊的机构——亭。亭与乡、里没有隶属关系,属于县尉的派出机构,相当于现在的派出所,主要职责是“捕盗”,同时也负责接待来往官员和传递政府邮件,兼有驿站和邮政所的功能。

郡县是地方机构。中央机构的设置,也体现了分权而治、只对皇帝一人负责的原则。

皇帝之下,百官之首,就是丞相。战国时期,秦国的丞相不仅是国内的最高行政长官,也可率军出征,樗里疾、甘茂便是先例。秦朝建立后,秦始皇首先是剥夺了丞相的兵权,使其成为单纯的文职官员,同时又设立御史、太尉来牵制相权。

所谓御史,就是“管官的官”,负责监察百官,享受副丞相待遇,相当于今天的中纪委书记。这是秦朝的独创,此后两千多年间,历朝历代都沿袭秦朝的御史制度,可见其对于维护皇帝的统治,是起着很重要的作用的。

太尉则是最高武官,相当于今天的国防部长,享受丞相待遇。有意思的是,秦始皇设立了太尉之职,却一直没有任命谁来当太尉,只任命了太尉职下的卫尉、中尉、廷尉等官员。也许秦始皇觉得,累就累点,还是将军权直接控制在自己手里比较可靠。

丞相、御史、太尉合称“三公”,此后历朝历代,大体上都按照这个模式来设置自己的中央机构。所谓“位列三公”,就是说某人已经做到官员的最高级别,这在皇权社会是相当了不得的。

帝国如此庞大,即便设置了郡县等机构,仍然存在一个山高皇帝远的问题。为了让皇权能够渗透到每一寸土地,秦始皇下令修筑贯穿全国的驰道。

顾名思义,驰道就是可以让马车飞驰的道路,也就是秦朝当时的高速公路。

公元前220年开始修建的驰道,主干线有两条,均以咸阳为起点。一条向东,直通原来的齐、燕地区;一条向南,直通原来的楚地和吴越等区。到了公元前212年,为了加强对匈奴的防御,秦始皇又下令修筑由咸阳向北的“直道”,直达北方的九原郡,总长一千八百余里。

据汉人记载,秦朝的驰道,“广五十步,三丈而树,厚筑其外,隐以金椎,树以青松”,是相当壮观而且实用的,绝非后世的豆腐渣工程可比。

通过这些四通八达的驰道,皇帝的命令可以很快传达到全国各郡县。而且一旦有战乱,中央的精锐部队可以迅速奔赴四方。这对于加强中央集权来说,无疑有着重要的意义。