因而，当统治阶级尽一切力量去限制舆论和选民大众，限制后者对其本身和国家利益以及重要政策的形成和延续发挥影响力的同时，他们也选择了新的战略。他们针对的主要目标，是1890年左右突然以群众现象出现的劳工和社会主义运动（参见第五章）。而其结果是，劳工和社会主义运动比民族主义运动容易对付——民族主义运动在这个时期已经出现，或者说已经登上台面，并进入一个好战、自治论和分离主义的新阶段（参见第六章）。至于天主教徒，除非他们与某种自治论的民族主义认同，否则也很容易整合，因为他们在社会上是保守的（即使像卢杰这种比较少见的基督教社会主义人士亦然），而通常只要能保护天主教的特殊利益，他们便心满意足了。
甚至在爱好和平的斯堪的纳维亚，只要雇主在放弃以暴力手段对付罢工，进而与工会取得和解的态度上，远不及政治人物的表现，那么要将劳工运动纳入制度化的政治赛局当中，便是一件困难的事。大企业日益强大的力量尤其不肯屈服。在大多数国家，尤其是美国和德国，1914年前雇主这个阶级始终未与工会和好。甚至在英国这个工会早在原则上（而往往也在实际上）被接受的国家，19世纪90年代仍可见到雇主们对工会进行反攻，尽管政府官员采取和解的政策，而自由党领袖也一再向选民保证并极力争取劳工选票，但仍然无济于事。就政治层面而言，问题也很困难。新的劳工党派和依附于1889年第二国际的党派一样，拒绝与全国性的资产阶级政府和制度妥协；不过，他们对地方政府的妥协性便高得多（非革命性或非马克思主义的劳工政治活动便没有这样的问题）。但是，到了1900年，显而易见，温和改革派已在所有的社会主义群众运动中出现；事实上，甚至在马克思主义者当中，温和改革派也找到其理论家爱德华·伯恩斯坦（Eduard Bernstein）。伯恩斯坦主张：这个运动本身就是一切，其最终目的毫无意义。他主张修改马克思主义理论的要求，曾在1897年后的社会主义世界，引起了耻辱、迫害和热烈辩论。与此同时，群众选举制的政治（甚至最马克思主义式的政党也热烈予以拥护，因为它让他们的群众以最大的可见度增长）也只能安静地将这些政党整合进它的体系之中。
社会主义者现在当然还不能进入政府。人们甚至不能期望他们容忍“反动的”政客和政府。可是，最起码在将温和的劳工代表引入赞同改革的较广泛阵线这一点上——结合所有民主人士、共和人士、反教权人士或“人民代表”，对抗反对这些高尚奋斗目标的敌人——颇有成功机会。1899年起，法国在瓦尔德克·卢梭（Waldeck Rousseau，1846—1904）的领导下，有系统地推行这项政策。卢梭缔造了共和联合政府，以打击在德雷福斯事件中公然向它挑战的敌人。在意大利，先是由札纳戴利（Zanardelli）推行这一政策，札纳戴利的1903年政府依靠了极“左”派人士的支持；随后，推诿和调解高手焦利蒂也萧规曹随。英国在经历19世纪90年代的一些困难之后，自由党员和成立不久的劳工代表委员会（Labour Representation Committee,英国工党前身）于1903年达成选举协定，使它在1906年以工党的身份进入英国国会。在其他地方，基于对扩大选举权的共同兴趣，社会主义遂与其他民主人士携手合作。例如，丹麦在1901年出现了欧洲第一个堪称可以得到社会主义党派支持的政府。
议会中间派向极左派主动示好，其原因通常不是为了想得到社会主义者的支持。因为即使是规模较大的社会主义政党，在大多数情形下也可轻易从议会赛局中被去除，就像第二次世界大战以后类似大小的共产党在欧洲的遭遇。德国政府用所谓“政治大联合”（Sammlungspolitik）的办法——将誓言反对社会主义的保守人士、天主教徒和自由主义者集结成多数的办法——抑制最难对付的社会主义政党。它们向左派主动示好的原因，反倒是想开拓驯服这些政治野兽的各种可能性，统治阶级中的明智之士未几即认识到这些可能性。这项怀柔策略产生了各种不同的结果，而雇主的不向威逼妥协及其所激起的大规模工业冲突，也未使事情更容易解决。但是，大体而言它还是成功的。至少它得以将大规模劳工运动分裂成温和派和不妥协的激进派，并将通常是少数人的激进派孤立起来。
然而，民主政治在其不满意情绪较不剧烈时，是比较容易驯服的。因此，新的战略便意味着大胆推行社会改革和福利方案，可是此举却逐渐破坏了19世纪中期自由派对政府的著名承诺，亦即不涉足为私人企业和自助组织所保留的领域。英国法学权威戴雪（Dicey，1835—1922）已看出：社会主义自1870年起即利用滚动的蒸汽压路机，将个人自由的地表压成集中管理和平均化的营养午餐、健康保险和年薪制度等暴政。而他的确说对了几分。永远按理行事的俾斯麦，在19世纪80年代已决定用颇具雄心的社会保险方案，来消灭社会主义者的煽动口实。继他走上这条路的，还有奥地利和1906—1914年的英国自由党政府（老人年薪、官办职业介绍所、健康和失业保险）。甚至法国在几度迟疑以后，也在1911年实施年薪制度。奇怪的是，现今“福利国家”的杰出代表——斯堪的纳维亚诸国——却起步甚迟，而若干国家也只做了一点儿象征性的姿态，卡内基（Carnegie）、洛克菲勒（Rockefeller）和摩根（Morgan）等人的美国，则完全没有这方面措施。虽然1914年时，象征性（在理论上）禁止童工的法律甚至在意大利、希腊和保加利亚也已存在，但在美国这个自由企业的乐园，联邦法律还是管不到童工。工伤赔偿法到1905年时已相当普遍，可是国会对它们不感兴趣，而一般法院则谴责它们违宪。除了德国以外，1914年前这类社会福利方案仍相当有限。甚至在德国，它们显然也未能阻止社会主义政党的成长。无论如何，这个趋势已经确立了，只是在欧洲新教国家和澳大利亚速度较快罢了。
戴雪强调：一旦“不干预政府”的理想被抛弃后，政府机关的作用和重要性将会无可避免地不断增强。就这点而言，他也是对的。照现代的标准看来，当时的官僚政治规模还不算大，不过却成长迅速，尤以英国为最。在1891—1911年间，政府所雇佣的人数增加了三倍。1914年前后，欧洲公职人员在所有劳动人口中所占的百分比，从法国的3%（颇出人意料），一直到德国和瑞士的5.5%—6%（瑞士的情形也同样出人意料）。[14] 20世纪70年代，在欧洲经济共同体的成员国内，这个数字已提高到10%—13%。
昂贵的社会政策可能会减少经济所依赖的企业家的赢利，但是没有这些昂贵的社会政策，政府可以取得民众的效忠吗？如前所述，当时的人认为帝国主义不仅可以支付社会改革所需的费用，而且它本身也是大家所喜欢的。而后来的发展却是战争，或至少是对战胜的期望具有更大的煽动潜力。英国保守党政府在1900年的“卡其选举”（Khaki election，利用战争热潮而得到多数人投票的选举）中，利用南非战争击败其自由党对手。而美国的帝国主义成功地利用人们喜爱炮声的心理，于1898年与西班牙作战。事实上，西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt，1901—1909年担任总统）所领导的美国统治精英，刚刚才发现荷枪的牛仔是美国主义、自由和本土白人传统的真正象征，可利用它来抵抗成群入侵的大批低下移民以及无法控制的大城市。自此以后，这个象征便被普遍利用。
然而，问题的症结却广泛得多。各国的政权和统治阶级在以民主方式动员的群众心中具有正统性吗？本书所述时期的历史大半都是为了解释这个问题。这个任务相当急迫，因为古老的社会机制显然在各地都处于崩溃之中。德国保守党员（基本上是效忠大地主和贵族的选举人）在1881—1912年间，流失了半数选票。其中的原因很简单：他们的选票有71%来自居民不到2 000的村落，只有5%来自居民超过10万的大城市，然而前者占全国人口的百分比正不断下降，后者却正是大批人潮的涌入地。在波美拉尼亚（Pomerania）的普鲁士贵族产业上，旧式的效忠可能仍可奏效，于是保守党在此掌握了几乎一半的票数。但是，即使就整个普鲁士来说，他们也只能动员选民的11%—12%。[15] 另一个主力阶级——自由派资产阶级——的形势更富戏剧性。这个阶级的胜利，是由于粉碎了古老阶级组织和群落的社会凝聚力，选择市场而非人际关系，选择上流社会而非群众。因此，当群众走上政治舞台追求其本身的利益时，他们自然会反对资产阶级自由主义所代表的一切。这种情形在奥地利最为明显。19世纪末，奥地利自由党员只剩下一个由德国城市中产阶级和犹太人所构成的残存孤岛。他们在19世纪60年代的堡垒——维也纳自治市——已沦陷给民主激进派、反犹太人士、新兴的基督教社会党以及社会民主党。甚至在布拉格（Prague）这个资产阶级核心尚能代表人数日益减少的德语居民（大约为数3万人，到了1910年时，只占全部人口的7%）利益的地方，他们同样既得不到日耳曼民族主义学生和小资产阶级的效忠，也得不到社会民主党或在政治上已被动员起来的德国工人的效忠，甚至得不到一部分犹太人的效忠。[16]
那么，名义上仍由君主所代表的政府，其情况又怎样？在某些国家，其本身在当时可能还是相当新颖的：意大利和德意志帝国并没有任何相关的历史先例，遑论罗马尼亚和保加利亚。在法国、西班牙以及内战后的美国，其政权可能是最近的失败、革命和内战的产物，拉丁美洲各共和国递嬗频仍的政权，自然更是典型代表。在王国制度长久确立的地方——即使是19世纪70年代的英国——共和的鼓动也是（或者看来是）绝不可忽略的。全国性的骚动愈演愈烈，在这种情况下，政府还可以把其所有臣民或公民的忠诚视为理所当然吗？
因而，这是一个促使政府、知识分子和商人发现“非理性”的政治意义的时刻。知识分子动笔为文，政府则采取行动。英国政治科学家格雷厄姆·沃拉斯（Graham Wallas）在1908年写道：“任何以重新检讨人性作用作为其政治思考基础的人，必须以设法克服本身夸大人类理智的倾向为开端。”沃拉斯意识到他正在为19世纪的自由主义撰写墓志铭。[17] 于是，政治生活越来越流于形式，并且充满了公开的和潜在的象征以及引起大家注意的手段。由于以往确保隶属、服从和效忠的方法（主要是宗教性的）已经不大管用，对于某种替代品的公开需求便借着传统的发明而得到满足；这种发明，是利用像王冠和军事光荣这类业经考验证明能引发感情的旧事物，以及如前所述（参见前一章）利用像帝国和殖民地征服这类新事物。
和园艺一样，这种发展是上面种植（或预备好随时可种植）和下面成长的混合。政府和统治阶级的精英分子，当他们在制定新的国定假日（如1880年法国规定7月14日为国庆日），或发展出英国君主政体的仪式化（自19世纪80年代，便越来越趋向神圣性和拜占庭式）时，他们很清楚这样做的意义。[18] 事实上，在1867年选举权扩大以后，英国的法律诠译者，仍明白地将宪法区别为“有效的”部分和“庄严的”部分。前者是统治借以进行的部分，后者的功能则是让民众在被统治时心悦诚服。[19] 大量巍峨的大理石等石材建筑物在专家的规划下填满国内空地（政府急切地想借此证实其合理合法性，尤其是在新德意志帝国），而这项计划除了充实无数建筑师和雕刻家的荷包之外，并不具任何艺术上的好处。英国的加冕典礼，此时已为了吸引民众注意力而自觉地组织成政治意识形态形式。
可是，他们并没有创造出在感情上令人满意的仪式和象征。他们只是发现和填补了一个空虚之处，这个空虚之处是自由时代的政治理性主义所造成的，也是向民众表态的新需要和这些民众本身的改变所造成的。在这一点上，传统的发明和同样产生在这几十年间的对于大众市场、大众展览与娱乐商业的发现，是并行不悖的。广告业虽然是美国内战之后的发明，却直到此时才首次获得应有的认知。海报便是19世纪80年代和19世纪90年代的产物。一种共同的社会心态（“群众”心理学已成为法国教授和美国广告大师的热门话题）将1880年开始举办的“皇家马术比赛”（Royal Tournament，一种公开展示的军事和戏剧表演活动）和黑池海边（新兴无产阶级的喧嚣游乐场）海边的灯饰联想在一起；将维多利亚女王和柯达（Kodak）女郎（20世纪最初10年的产品）联系在一起；将威廉皇帝为霍亨索伦家族统治者（Hohenzollern ruler）竖立的纪念碑与（法国画家）劳特雷克（ToulouseLautrec）为著名杂耍艺人所绘的海报衔接在一起。
在那些自发的民间情感可资开拓操纵的地方，或可将非官方群众活动涵括进去的地方，官方若能主动出击，自然会获得最大的成功。法国的7月14日之所以能成为一个真正的国庆日，是因为它一方面唤起了人民对大革命的眷恋，另一方面满足了人民对法定狂欢节的需求。[20] 德国虽然用了无数吨的大理石和其他石材，还是无法将皇帝威廉一世尊为国父。但是，当伟大的政治家俾斯麦（被皇帝威廉二世革职）逝世之际，政府却乘机利用了非官方民族主义的热忱，这种热忱让德国人竖立了上百根“俾斯麦纪功柱”。反过来，非官方民族主义也在军事强权和全球野心的驱使下，被焊接到其素来反对的“小日耳曼”（Little Germany）当中。这一点可由《德国至上》（Deutschland Uber Alles ）战胜比较谦和的国歌以及新兴普鲁士德国的黑白红旗战胜旧有的1848年黑红金旗当中看出。这两项胜利都发生在19世纪90年代。[21]
因此，当时的各个政权正在进行一场无声的战争，想要控制各种足以代表其境内人民的符号和仪式，尤其是通过对公立教育制度（特别是小学，也就是民主国家以“正确”的精神“教育我们未来主人翁”［这是罗伯特·罗（Robert Lowe）1867年的措辞[22] ］的必要基础）的控制；而在那些教会不具有政治可信度的地方，则是借由对出生、婚姻和死亡等重大仪式的控制。在所有这些象征之中，最强有力的或许是音乐，其政治形式为国歌和军队进行曲。在这个苏泽（J. P. Sousa，1854—1932）和爱德华·埃尔加（Edward Elgar，1857—1934）的时代，国歌和军队进行曲都被拼命演奏。（在1890—1910年间，为英国国歌所谱的曲子，其数量之多，空前绝后[23] ）当然，国旗是最重要的象征。在没有君主的地方，国旗本身便可以在实质上具体代表政府、国家和社会。美国学校每日举行的升旗仪式自19世纪80年代晚期开始推广，终于成为普遍的做法。[24]
拥有可资动员而且普遍为人所接受的象征的政权，实在是无比幸运。比方说，英国君主便是一例。他甚至以劳动阶级的节庆——足球协会杯决赛——作为他每年出席各种场合的首站，以借此强调大众公开仪式也可等同于大规模壮观场面。在这一时期，公开的政治仪式场地（如德国国家纪念碑周围）和可兼作政治活动场所的新运动场和运动馆，都开始成倍增加。较年长的读者，应当还记得希特勒在柏林运动宫（Sportspalast）所发表的演说。而可以与某个拥有大规模民间支持的伟大奋斗目标相结合的政权也是幸运的，例如法国和美国的革命以及共和国。
由于国家和政府正在与非官方群众运动竞逐团结和效忠的象征符号，于是，群众运动遂开始设计其自己的反象征符号。比方说，当先前的革命国歌《马赛曲》（Marseillaise ）被政府接受后，非官方的社会主义运动便设计了《国际歌》（Internationale ）。[25] 虽然常有人把德国和奥地利的社会主义政党视为这类分离社群、反社会和反文化的极端例子（参见下章），但事实上他们只是不够地道的分离主义者，因为他们仍旧借由他们对教育（也就是公立学校系统）、理性和科学，以及对（资产阶级）“古典艺术”的价值信念，与官方文化有所关联。毕竟，他们是启蒙运动的继承人。在语言和信仰的基础上建立敌对的学校系统，从而与政府进行对抗的，是宗教和民族主义运动。不过，如我们在爱尔兰这一例子中所看到的，所有的群众运动都很容易在反政府的核心周围，建立起由协会和非法社群组成的复合体。